Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  4 ZB 15.2506

Leitsatz

1 Die Feststellungsklage ist, wird ein konkreter Sachverhalt nicht beschrieben, keine allgemeine Auskunftsklage über die Rechtslage. (redaktioneller Leitsatz)
2 Art. 52 BayGO dient lediglich dem Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit und gewährleistet die Transparenz der gemeindlichen Verwaltungstätigkeit; die Vorschrift verleiht dem einzelnen Bürger keine subjektiven Rechte. (redaktioneller Leitsatz)
3 Die Hinweispflicht aus § 86 Abs. 3 VwGO enthält nicht auch eine Pflicht zur Rechtsberatung, insbesondere dann nicht, wenn ein Beteiligter anwaltlich vertreten ist. (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

4 K 14.00091 2015-10-27 Urt VGANSBACH VG Ansbach

Tenor

I.
Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
II.
Der Kläger trägt die Kosten des Antragsverfahrens.
III.
Der Streitwert für das Antragsverfahren wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Gründe

Der zulässige Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die zur Begründung des Antrags geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor.
1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) ergeben sich aus den Darlegungen des Klägers nicht.
Solche Zweifel sind anzunehmen, wenn in der Antragsbegründung ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (vgl. etwa BVerfG, B.v. 10.9.2009 – 9 BvR 814/09 – NJW 2009, 3642) und die Zweifel an der Richtigkeit einzelner Begründungselemente auf das Ergebnis durchschlagen (BVerwG, B.v. 10.3.2004 – 7 AV 4.03 – DVBl 2004, 838/839). Schlüssige Gegenargumente in diesem Sinn liegen dann vor, wenn der Rechtsmittelführer substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufzeigt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung im Ergebnis unrichtig ist (vgl. BVerfG, B.v. 20.12.2010 – 1 BvR 2011/10 – NVwZ 2011, 546/548). Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt.
1.1 Das Verwaltungsgericht hat zu Recht festgestellt, dass der hier zu beurteilenden Feststellungsklage des Klägers vom 10. Januar 2014 die Rechtskraft des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 16. März 2010 in dem Verfahren AN 4 K 09.00667 entgegensteht. Dagegen macht der Kläger ohne Erfolg geltend, dem Urteil des Verwaltungsgerichts vom 16. März 2010 sei wegen „offensichtlicher Willkür“ die Rechtskraft i. S.v. § 121 VwGO zu versagen.
Der Kläger hat auch nicht ansatzweise dargetan, inwiefern sich aus der der Entscheidung zugrunde liegenden Auffassung des Verwaltungsgerichts, Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO räume dem einzelnen Gemeindebürger keinen subjektivöffentlichen Anspruch auf Einhaltung des Grundsatzes der Öffentlichkeit von Gemeinderats Sitzungen ein, Anhaltspunkte für eine willkürliche Sachbehandlung ergeben sollen. Es entspricht vielmehr einer verbreiteten Meinung, dass Art. 52 GO für Bayern lediglich dem allgemeinen Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit dienen und die Transparenz der gemeindlichen Verwaltungstätigkeit gewährleisten soll, und dass sich aus diesem allgemeinen Verfahrensprinzip des Grundsatzes der Öffentlichkeit von Gemeinderatssitzungen keine subjektiven Rechte einzelner Bürger herleiten lassen (vgl. Prandl/Zimmermann/Büchner/Pahlke Kommunalrecht in Bayern, Kommentar zur Gemeindeordnung, Stand 1.9.2015, Erl. 6 zu Art. 52 m. w. N.). Soweit der Kläger insoweit auf die wachsenden Bedeutung der Informationsfreiheit hinweist, verkennt er, dass allein die Bedeutung eines objektivrechtlichen Grundsatzes diesem keine subjektivrechtliche Qualität verleiht (vgl. VGH RhPf, U.v. 24.2.1992 – 1 S 2242/91 – juris Rn. 14).
Der Umstand, dass der Kläger dies anders beurteilt, ist nicht geeignet, die Rechtskraft des verwaltungsgerichtlichen Urteils „wegen Willkür“ zu beseitigen. Etwas anderes ergäbe sich auch dann nicht, wenn die Auffassung des Klägers in der Sache richtig wäre: Denn die Wirkungen der Rechtskraft von Urteilen sind unabhängig davon, ob das Gericht bei seinem Urteil alle einschlägigen Aspekte des Falles gesehen und (richtig) gewürdigt hat und ob die Parteien es für nachvollziehbar und richtig halten bzw. ob es objektiv richtig ist. Die Rechtskraft ist Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips, bevorzugt den Wert der Rechtssicherheit gegenüber dem gegenläufigen der materiellen Gerechtigkeit und nimmt darum auch grundsätzlich die Rechtsbeständigkeit falscher Urteile in Kauf (vgl. Rennert in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, Rn. 4 zu § 121).
Die engen Voraussetzungen, unter denen nach herrschender Ansicht ausnahmsweise eine Ausnahme vom Eintritt der Rechtskraft oder eine Rechtskraftdurchbrechung in Betracht kommt (vgl. Rennert in Eyermann, a. a. O., Rn. 50 ff. § 121) liegen hier ersichtlich ebenso wenig vor, wie die Voraussetzungen für eine Nichtigkeitsklage nach § 153 VwGO i. V. m. §§ 578 ff ZPO.
Auch der Hinweis des Klägers auf die zwischenzeitlich durch die Beklagte erlassene Informationsfreiheitsatzung ist nicht geeignet darzutun, dass die vom Verwaltungsgericht angenommene entgegenstehende Rechtskraft des Urteils vom 16. März 2010 entfallen sein könnte. Zum einen betraf der Klageantrag lediglich verschiedene Stadtratssitzungen, u. a. vom 17. Dezember 2008, die sämtlich weit vor Erlass der (nicht rückwirkend in Kraft gesetzten) Informationsfreiheitssatzung stattgefunden haben, aus der bereits deshalb für die – erneut – streitgegenständlichen Sitzungen keinerlei Rechtsansprüche hergeleitet werden können. Zum anderen hat das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt, dass das Klagebegehren vom Anwendungsbereich der Satzung nicht umfasst ist, da sich deren Regelungsgehalt auf einen Antrag auf Zugang zu bei der Stadtverwaltung vorhandenen amtlichen Aufzeichnungen beschränkt.
1.2 Entgegen der Auffassung des Klägers ist das Verwaltungsgericht auch zu Recht davon ausgegangen, der Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens sei mit dem des Verfahrens AN 4 K 09.00667 identisch, das mit dem – mangels Klagebefugnis – klageabweisenden (Prozess-) Urteil vom 16. März 2010 seinen Abschluss gefunden hatte. In beiden Verfahren stellte der Kläger zuletzt den (wörtlich übereinstimmenden) Antrag, festzustellen, dass der Ausschluss der Öffentlichkeit bei verschiedenen Stadtratssitzungen, u. a. am 17. Dezember 2008, in denen über zwei Cross-Border-Leasingverträge beraten wurde, rechtswidrig war. In beiden Verfahren hat der Kläger geltend gemacht, sein Feststellungsinteresse liege in der Wiederholungsgefahr, da zu befürchten sei, dass der Stadtrat der Beklagten auch in Zukunft bei Beratungen über ähnliche Verträge die Öffentlichkeit ausschließen werde. Dass es dem Kläger tatsächlich auch im jetzt vorliegenden Verfahren um die Feststellung seines vermeintlichen Anspruchs auf Öffentlichkeit der Stadtratssitzungen der Beklagten bei der Beratung über sog. Cross-Border-Leasingverträge ging, den er aus Art. 52 Abs. 2 GO herleitet, bestreitet der Kläger nicht. Inwiefern dem jetzigen Verfahren nun ein anderer Streitgegenstand als in dem früheren Verfahren zugrunde liegen soll, legt der Kläger nicht nachvollziehbar dar.
Entgegen dem Vortrag des Klägers beruht der Umstand, dass er in der mündlichen Verhandlung am 27. Oktober 2015 einen wörtlich mit dem Antrag im früheren Verfahren übereinstimmenden Klageantrag gestellt hat, nicht auf „Fehlhinweisen“ des Vorsitzenden Richters. Wie sich der Gerichtsakte entnehmen lässt, hat der Kläger vielmehr bereits lange vor der mündlichen Verhandlung im Schriftsatz vom 11. März 2014 – offensichtlich in Reaktion auf die Ausführungen der Beklagten in Ziffer 1 ihrer Klageerwiderung vom 5. März 2014 – angekündigt, einen „präzisierten“ Antrag mit dem oben zitierten Wortlaut zu stellen.
Im Übrigen haben die Beklagte und in der mündlichen Verhandlung dann auch der Vorsitzende zu Recht darauf hingewiesen, dass der zunächst im Klageschriftsatz vom 8. Januar 2014 angekündigte Antrag nicht bestimmt genug war. Ein Klageantrag ist grundsätzlich nur dann hinreichend bestimmt, wenn er den erhobenen Anspruch konkret bezeichnet, Inhalt und Umfang der materiellen Rechtskraft der begehrten Entscheidung erkennen lässt und eine Zwangsvollstreckung aus dem Urteil ohne eine Fortsetzung des Streits im Vollstreckungsverfahren erwarten lässt (vgl. Geiger in Eyermann, a. a. O., Rn. 10 zu § 82).
Gegenstand der vom Kläger wohl zunächst angestrebten vorbeugenden Feststellungsklage i. S. d. § 43 Abs. 1 VwGO kann nur die Klärung eines „bestimmten Rechtsverhältnisses“ sein, d. h. also der rechtlichen Beziehungen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden (und dem Kläger ein subjektives Recht i. S. d. § 42 Abs. 2 VwGO einräumenden) öffentlichrechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander ergeben. Rechtsverhältnisse setzen daher stets einen konkreten Sachverhalt voraus. Ohne konkreten Sachverhalt lassen sich lediglich abstrakte Rechtsfragen stellen, die über die Rechtsbeziehungen der Parteien des Rechtsstreits nichts besagen und deshalb auch nicht Gegenstand einer (vorbeugenden) Feststellungsklage sein können. Die Feststellungsklage ist keine allgemeine Auskunftsklage über die Rechtslage. Das Maß der erforderlichen Konkretisierung des Sachverhalts hängt von dem Recht und der Pflicht ab, um die es geht. Gemessen an diesen Voraussetzungen ist der ursprünglich angekündigte Antrag auf Feststellung, „dass ein zukünftiger Ausschluss der Öffentlichkeit bei Stadtratssitzungen wie in der Situation der Klage Az: 4 K 09.00667 rechtswidrig ist“, offensichtlich zu unbestimmt. Erst durch die Benennung bestimmter Sitzungstermine und der konkreten Tagesordnungspunkte, deren Behandlung in einem nicht öffentlichen Teil konkret vorgeschlagen bzw. jedenfalls aufgrund konkreter Anhaltspunkte zu erwarten sind, wäre dem angerufenen Gericht überhaupt die Prüfung möglich, ob die Voraussetzungen für eine Ausnahme vom Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit im Einzelfall vorliegen. Andernfalls wäre das gerichtliche Urteil nicht mehr als ein qualifiziertes Gutachten zu einer rein hypothetischen Frage.
Daraus folgt ebenso, dass die vom Kläger für den Fall einer Niederlage im vorliegenden Verfahren angekündigte wiederholte Klageerhebung „ungefähr mit dem Ziel, feststellen zu lassen, dass ein Ausschluss der Öffentlichkeit bei Stadtratssitzungen, zumindest bei Themen von besonderem Allgemeininteresse, einer rechtlichen Prüfung durch die Verwaltungsgerichte unterworfen ist“, unabhängig von der Frage, ob der Kläger eine individuelle Rechtsverletzung geltend machen kann, jedenfalls bereits mangels ausreichender Konkretisierung des Sachverhalts erfolglos bleiben muss.
2. Die vom Kläger als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfene Frage, „ob Art. 5 Abs. 1 GG auch in Bayern gilt“, rechtfertigt nicht die Zulassung der Berufung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Sie ist nicht klärungsbedürftig, da sie im Verfahren nicht aufgeworfen wurde und im Übrigen ohne weiteres aus dem Gesetz zu beantworten ist.
Auch die weitere Frage, „ob Art. 5 Abs. 1 GG im Rahmen des Art. 52 GO dem Bürger einen subjektivrechtlichen Anspruch verleiht, sich aus der frei zugänglichen Quelle, der öffentlichen Gemeinderatssitzung, frei von staatlichen Eingriffen zu unterrichten“, rechtfertigt nicht die Zulassung der Berufung. Sie ist bereits aufgrund der entgegenstehenden Rechtskraft des diese Frage verneinenden verwaltungsgerichtlichen Prozessurteils vom 16. März 2010 und der daraus folgenden Unzulässigkeit der vorliegenden identischen Klage nicht entscheidungserheblich. Im Übrigen würde sich die Frage so im Berufungsverfahren nicht stellen: Dass sich der Bürger aus einer öffentlichen Gemeinderatssitzung unterrichten darf, ist unbestritten, ebenso die Tatsache, dass in Art. 52 Abs. 2 GO Ausnahmen vom Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit vorgesehen sind. Streitig ist lediglich, ob Art. 52 GO dem Bürger eine subjektive Rechtsposition, d. h. ein einklagbares subjektivöffentliches Recht auf Herstellung der Öffentlichkeit bei Beratungen über bestimmte Tagesordnungspunkte vermittelt, die nach dem Willen des Gemeinderates Gegenstand einer nichtöffentlichen Beratung sein sollen.
3. Die vom Kläger erhobene Divergenzrüge (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) genügt bereits nicht den formellen Anforderungen des § 124a Abs. 1 Satz 4 VwGO. Relevant ist hierbei nur die Abweichung von einer Entscheidung der in § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO genannten Gerichte. Die Formulierung „des Oberverwaltungsgerichts“ macht deutlich, dass es sich um eine Entscheidung des dem jeweiligen Verwaltungsgericht übergeordneten Oberverwaltungsgericht handeln muss; Abweichungen von Entscheidungen anderer Oberverwaltungsgerichte rechtfertigen die Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO nicht.
4. Entgegen der Ansicht des Klägers liegt auch kein Verfahrensfehler vor (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO).
Der Kläger rügt einen Verstoß gegen die Hinweispflicht nach § 86 Abs. 3 VwGO und bringt dazu vor, der Vorsitzende habe in der mündlichen Verhandlung falsch behauptet, der in der Klageschrift vom 8. Januar 2014 enthaltene Klageantrag sei zu unbestimmt. Im Vertrauen auf diesen Hinweis habe er seinen Klageantrag geändert.
Damit ist ein Verfahrensmangel nicht dargetan, weil der Vorsitzende Richter zum einen dem Kläger keinen falschen Hinweis gegeben hat (s. o.) und zum anderen die Änderung des Klageantrags vom Kläger bereits lange vor der mündlichen Verhandlung angekündigt worden war (s. o.).
Im Übrigen durfte das Verwaltungsgericht davon ausgehen, dass dem Kläger, der nach eigenen Angaben bereits seit drei Jahren als Rechtsanwalt tätig ist, die Wirkung und die Bedeutung seines Antrags bekannt war. Soweit er sich nicht in der Lage gesehen haben sollte, einen seinem Klagebegehren richtig Ausdruck verleihenden Antrag in der mündlichen Verhandlung zu formulieren, hätte er eine kurze Unterbrechung der Sitzung beantragen können. Der Kläger missversteht die Reichweite der richterlichen Hinweispflicht insbesondere gegenüber durch Rechtsanwälte vertretenen Parteien, wenn er der Vorschrift entnehmen will, dass ein Rechtsanwalt Anspruch darauf hätte, dass das Gericht für ihn einen sein Klageziel optimal bezeichnenden Klageantrag formuliert. Die Hinweispflicht aus § 86 Abs. 3 VwGO darf nicht mit Rechtsberatung verwechselt werden; das gilt insbesondere dann, wenn ein Beteiligter anwaltlich vertreten wird bzw. ein Anwalt in eigener Sache tätig wird. Das Gericht kann grundsätzlich davon ausgehen, dass ein Rechtsanwalt mit der Sach- und Rechtslage hinreichend vertraut ist (BVerwG, B.v. 6.7.2001 – 4 B 50.01 – juris). Je konkreter der von einem qualifizierten Bevollmächtigten – hier einem Rechtsanwalt – gestellte Antrag ist, desto eher ist davon auszugehen, dass er das Gewollte zutreffend und punktgenau wiedergibt. An diesem Maßstab gemessen bedurfte es vorliegend keines richterlichen Hinweises darauf, dass der zuletzt in der mündlichen Verhandlung gestellte Klageantrag möglicherweise nicht dem eigentlichen Klageinteresse des Klägers entspreche. Wie aus der Niederschrift im Übrigen hervorgeht, hat das Gericht den Kläger jedenfalls darauf hingewiesen, dass der in der mündlichen Verhandlung zuletzt gestellte Klageantrag anders als der ursprünglich angekündigte Antrag ausschließlich bereits vergangene Stadtratssitzungen betreffe.
5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 47 Abs. 3, Abs. 1 GKG i. V. m. § 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit ihm wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig.