Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  RO 5 K 15.2255

Leitsatz

1 Die Zugangsvermutung (3 Tage nach Aufgabe zur Post) kann bezweifelt werden, wenn die beiden letzten Tage dieses Zeitraums Weihnachtsfeiertage waren. (redaktioneller Leitsatz)
2 Wird gegen die Grundanforderungen der Betriebsführung (Kennzeichnungspflicht von Rindern) fahrlässig und wiederholt verstoßen (Cross-Compliance), ist die Kürzung der Betriebsprämie um 15% gerechtfertigt. (redaktioneller Leitsatz)
3 Der Höchstprozentsatz bei wiederholten fahrlässigen Verstößen darf insgesamt 15% nicht übersteigen. Danach muss der Betriebsinhaber darauf hingewiesen werden, dass bei erneuter Wiederholung von vorsätzlichem Handeln ausgegangen wird. (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I.
Der Bescheid des Amts für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten 1… vom 15.12.2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Staatlichen Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 18.8.2015 wird aufgehoben, soweit nicht mehr als 2.910,36 € als Direktzahlungen gewährt werden und der Beklagte wird verpflichtet, weitere 13.581,73 € als Direktzahlung zu bezahlen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
II.
Von den Kosten des Verfahrens hat der Kläger 1/5 und der Beklagte 4/5 zu tragen.
III.
Das Urteil ist in Ziffer II vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die Klage ist zulässig (vgl. dazu 1.), aber nur zum Teil begründet (vgl. dazu 2.), da der Kläger nur einen Anspruch auf Bezahlung weiterer 13.581,73 € als Direktzahlung hat. Insoweit ist die gekürzte Ausbezahlung der Direktzahlungen rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Darüber hinaus steht dem Kläger kein weiterer Anspruch auf Direktzahlungen zu, ist die Kürzung insoweit rechtmäßig und verletzt ihn nicht in seinen Rechten. Insoweit ist die Klage daher unbegründet.
1. Die Klage ist als Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage statthaft und auch sonst zulässig.
a) Der Widerspruch des Klägers gegen den Ausgangsbescheid vom 15.12.2014 ist fristgerecht innerhalb der Monatsfrist des § 70 Abs. 1 VwGO eingelegt worden.
Grundsätzlich beginnt die Monatsfrist des § 70 Abs. 1 VwGO mit der Bekanntgabe des Bescheids zu laufen. Bei postalischer Übermittlung gilt der Bescheid am dritten Tag nach Aufgabe zur Post als bekanntgegeben, Art. 41 Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG, und zwar nach herrschender Ansicht auch dann, wenn dieser, auf einen Sonn- oder gesetzlichen Feiertag fällt (vgl. nur den Beschluss des Großen Senats des VGH München vom 23.7.1990 – GrS 1/90 – 19 B 88185, NJW 1991, 1250; OVG Lüneburg, B.v. 26.10.2006 – 7 PA 184/06 – juris). Vorliegend wurde der Bescheid am 23.12.2014 zur Post gegeben und würde nach der Fiktion als am 26.12.2014 zugegangen gelten.
Allerdings gilt dies nach Art. 41 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG nicht, wenn der Verwaltungsakt zu einem späteren Zeitpunkt zugegangen ist. Behauptet der Adressat eines Verwaltungsaktes diesen nicht innerhalb der Dreitagesfiktion erhalten zu haben, so muss er sein Vorbringen nach herrschender Meinung (vgl. etwa BFH, B. v. 20.1.1999 – IV B 28/98, NJW 2000, 359) im Rahmen des Möglichen substantiieren, um Zweifel gegen die Dreitagesvermutung zu begründen. Vorliegend trägt der Kläger lediglich vor, den Bescheid erst am 27.12.2015 erhalten zu haben. Allerdings begründet allein dieser Vortrag im konkreten Fall bereits Zweifel am Zugang innerhalb der Dreitagesfiktion. Dabei dürfte die Besonderheit, dass angesichts der Weihnachtsfeiertage die beiden letzten Tage des Dreitageszeitraumes gesetzliche Feiertage waren (25. und 26.12.) nach obigen Grundsätzen nicht als solche entscheidend sein. Ausreichend für das Erwecken von Zweifeln am Zugang innerhalb der Dreitagesfiktion ist hier die Überlegung, dass es sich in der unmittelbaren Vorweihnachtszeit um eine Zeit mit stark erhöhtem Versendungsaufkommen handelt, in der es trotz der Maßnahmen der Deutschen Post und anderer zustellenden Unternehmen typischerweise zu Verspätungen kommen kann. Anders als der Beklagte im Schriftsatz vom 21.10.2015 vorträgt, ist in dieser Zeit die Zustellung i.d.R. innerhalb eines Werktages gerade nicht garantiert, zumal letztlich die Auslieferung des streitgegenständlichen Bescheides am 24.12.2015 selbst hätte erfolgen müssen. Damit ist davon auszugehen, dass der Zugang des streitgegenständlichen Bescheids und damit die Bekanntgabe erst am 27.12.2015 erfolgt sind, mithin die Monatsfrist des § 70 Abs. 1 VwGO nach §§ 57 Abs. 2 VwGO, 222 ZPO, 187 Abs. 1, 188 Abs. 2 BGB erst am 28.12.2015 zu laufen begonnen hat und damit mit Ablauf des 27.1.2016 geendet hat. Spätestens am 27.1.2016 hat der Kläger aber – und das ist zwischen den Beteiligten unstreitig -seinen Widerspruch beim Beklagten eingelegt. Hinzu kommt, dass laut E-Mail-Verkehr innerhalb der Behörde selbst ein genauer Eingang (26. oder 27.1.2015) nicht mehr nachvollzogen werden kann. Dies wirkt sich zugunsten des Widerspruchsführers aus.
b) Auch die Klagefrist ist eingehalten worden. Zwar wurde die Monatsfrist aus § 74 Abs. 1 VwGO nicht eingehalten, da der Widerspruchsbescheid am 26.8.2015 zugestellt wurde und die Klage erst am 28.9.2015 erhoben wurde. Die Rechtsbehelfsbelehrung auf dem Widerspruchsbescheid vom 18.8.2015 lautet jedoch auf das Verwaltungsgericht Würzburg und ist somit unrichtig, so dass nach § 58 Abs. 2 VwGO eine Jahresfrist läuft. Diese ist eingehalten.
2. Der Kläger hat einen Anspruch auf Gewährung und Bezahlung von weiteren 13.581,73 € als Direktzahlung. Die Direktzahlungen des Klägers sind nicht, wie vom Beklagten vorgenommen, um 85%, sondern lediglich um 15% zu kürzen.
Unstreitig erfüllt der Kläger die grundsätzlichen Voraussetzungen für die Gewährung von Direktzahlungen, insbesondere der Betriebsprämie, für das Jahr 2014 nach der hier einschlägigen Verordnung (EG) Nr. 73/2009. Diese war aber um insgesamt 15% wegen Verstößen gegen Cross-Compliance Vorschriften zu kürzen und nicht – wie vom Beklagten vorgenommen – um 85%. Daher hat der Kläger einen Anspruch auf Gewährung von Direktzahlungen in Höhe der Differenz von dem um 15% gekürzten Betrag zu dem rechtswidrig um 85% gekürzten Betrag.
Für die hier streitgegenständliche Kürzung der Betriebsprämie für das Jahr 2014 wegen Verstößen gegen Cross-Compliance Vorschriften sind die Regelungen der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 und der Verordnung (EG) 1122/2009 anwendbar. Dies ergibt sich aus Art. 72 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1307/2013, der die VO (EG) 73/2009 aufhebt und nach Art. 74 Abs. 2 der VO (EU) Nr. 1307/2013 ab dem 1.1.2015 gilt. Bereits ab dem Inkrafttreten der VO (EU) Nr. 1307/2013 gilt dem ausdrücklichen Wortlaut ihres Art. 74 Abs. 3 nur (u. a.) ihr Art. 72 Abs. 1. Ebenfalls ab dem 1.1. 2015 aufgehoben ist die VO (EG) Nr. 1122/2009, vgl. Art. 43 Abs. 1 Delegierte VO (EU) Nr. 640/2014, wobei sie ausdrücklich für Zahlungsanträge für das Jahr 2014 weiterhin gilt, Art. 43 Abs. 2 lit b Delegierte VO (EU) Nr. 640/2014. Die neuen Regelungen für die Cross Compliance in VO (EU) Nr. 1306/2013 gelten ausweislich ihres Art. 121 Abs. 2 lit b in der durch Art. 8 Nr. 3 VO (EU) Nr. 1310/2013 geänderten Fassung erst ab dem 1.1.2015.
Die Gewährung der Förderung ist nach Art. 23 Abs. 1 UAbs. 1 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 aber abhängig von der Erfüllung der Grundanforderungen an die Betriebsführung bzw. des Kriteriums des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands in dem betreffenden Kalenderjahr. Ist das nicht der Fall, wird die Förderung nach den Durchführungsbestimmungen gekürzt oder gestrichen. Die auf der Grundlage des Art. 24 VO (EG) Nr. 73/2009 erlassenen Durchführungsbestimmungen sehen in Art. 71 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1122/2009 vor, dass bei einem fahrlässigen Verstoß des Betriebsinhabers eine Kürzung von im Allgemeinen 3% vorzunehmen ist. Die Zahlstelle kann jedoch den genannten Prozentsatz entweder auf 1% vermindern oder ihn auf 5% erhöhen.
Vorliegend hat der Kläger fahrlässig gegen Grundanforderungen der Betriebsführung verstoßen (Cross-Compliance). Die erfolgte Kürzung der Direktzahlungen (Betriebsprämie) ist aber nur in Höhe von insgesamt 15% rechtmäßig. Dem Kläger wird zum einen ein Verstoß gegen die Kennzeichnungspflicht von Rindern vorgeworfen (vgl. dazu a), zum anderen ein Verstoß gegen die ordnungsgemäße Versorgung von Rindern mit Wasser (vgl. dazu b).
a) Der erste dem Kläger vorgeworfene Verstoß gegen die Grundanforderungen an die Betriebsführung (Art. 5 VO (EG) Nr. 73/2009) liegt in einem Verstoß gegen die in Nr. 7 des Anhangs zur VO (EG) Nr. 73/2009 genannte Verordnung (EG) Nr. 1760/2000. Nach deren Art. 4 werden alle Tiere eines Betriebs mit von der zuständigen Behörde zugelassenen Ohrmarken an beiden Ohren gekennzeichnet. § 27 Viehverkehrsverordnung (ViehVerkV) schreibt weiter vor, dass die Kennzeichnung bei neugeborenen Kälbern innerhalb von 7 Tagen nach der Geburt zu erfolgen hat (§ 27 Abs. 1 Nr. 1 ViehVerkV). Nach § 27 Abs. 5 ViehVerkV hat der Tierhalter, wenn ein Rind eine oder beide Ohrmarken verliert, unverzüglich eine Ersatzohrmarke zu beantragen und das Rind unverzüglich nach Erhalt der Ersatzohrmarke erneut zu kennzeichnen. Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass bei den Kontrollen mehrere Tiere keine oder nur eine Ohrmarke trugen. Nach den Kontrollberichten waren am 17.2.2014 3 Rinder ohne Ohrmarken, am 6.5.2015 3 Rinder ohne Ohrmarken und am 9.7.2014 5 Rinder ohne Ohrmarken. Damit liegen mehrere Verstöße in Bezug auf denselben Rechtsakt vor. Diese sind nach Art. 70 Abs. 6 VO (EG) Nr. 1122/2009 als ein einziger Verstoß anzusehen.
Die Höhe der für diesen Verstoß vom Beklagten festgesetzten Kürzung in Höhe von 70% ist jedoch rechtswidrig. Die Höhe der Kürzung ist am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu überprüfen. Hierbei handelt es sich um eine gerichtlich voll überprüfbare Rechtsfrage. Darüber hinaus steht der Behörde kein Ermessensspielraum zu (VG Regensburg, Urteil vom 17.3.2016 – RN 5 K 14.1782 – juris; a. a. O. VG Augsburg, Urteil vom 13.5.2014 – AU 3 K 14.35 – juris; VG Schwerin, Urteil vom 26.3.2014 – 3 A 54/11 – juris). Vorliegend konnte jedoch nur ein Kürzungssatz von 15% angesetzt werden. Der vom Beklagten angewendete Kürzungssatz von 70% für den Verstoß im Bereich Kennzeichnungspflicht beruht auf der Annahme originären Vorsatzes. Dies und auch die Abweichung vom Regelkürzungssatz für Vorsatz von 20% (Art. 72 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1122/2009) muss begründet werden. Weder im Kontrollbericht, noch im Bescheid oder im Widerspruchsbescheid findet sich hierzu eine Begründung. Im gerichtlichen Verfahren (Schriftsatz vom 21.10.2015) und in der mündlichen Verhandlung stützt der Beklagte die Annahme von Vorsatz hauptsächlich auf die Vielzahl der Wiederholungen des Verstoßes (vgl. Niederschrift zur mündlichen Verhandlung vom 10.11.2016: „Bei einer solchen Wiederholung könne man ab einem bestimmten Punkt nicht mehr von fahrlässig sprechen“). Die Annahme von Vorsatz aufgrund von Wiederholungsverstößen ist jedoch in Art. 71 Abs. 5 VO (EG) Nr. 1122/2009 abschließend geregelt. Danach ist bei einem wiederholten Verstoß der festgesetzte Prozentsatz mit dem Faktor 3 zu multiplizieren. Im Falle weiterer Wiederholungen wird der Multiplikationsfaktor 3 jedes Mal auf das Kürzungsergebnis für den vorangegangenen wiederholten Verstoß angewendet (Art. 71 Abs. 5 UAbs. 2 VO (EG) Nr. 1122/2009). Hierbei findet jedoch eine Kappung bei 15% statt. Bei Erreichen des Höchstprozentsatzes von 15% muss der Betriebsinhaber darauf hingewiesen werden, dass bei erneuter Feststellung desselben Verstoßes davon ausgegangen wird, dass er vorsätzlich gehandelt hat. Wird danach ein weiterer Verstoß festgestellt, so wird wiederum der letzte festgestellte Kürzungssatz ggf. ohne die Begrenzung auf 15% mit dem Faktor 3 multipliziert (Art. 71 Abs. 5 UAbs. 3 VO (EG) Nr. 1122/2009). Bezüglich des Verstoßes bei den Kennzeichnungspflichten ist jedoch (anders als beim Verstoß bezüglich der Wasserversorgung) kein solches Hinweisschreiben an den Kläger ergangen. Zudem war die Höchstgrenze von 15% bei fahrlässigen Verstößen noch gar nicht erreicht. Damit konnte die Behörde keinen Vorsatz des Klägers aufgrund von Wiederholungen festsetzen. Eine andere tragende Begründung hat sie aber nicht abgegeben, auch die dem Kläger vorgeworfene fehlende Nachbestellung von Ersatzohrmarken hat sie nicht als tragende Begründung herausgestellt, sondern nur flankierend zur Hauptbegründung der vielfachen Wiederholungen. Damit konnte sie auch keinen originären Vorsatz begründen, erst recht nicht die Abweichung vom Regelkürzungssatz von 20% auf 40 bzw. 70%. Die vorliegenden Verstöße waren damit als fahrlässige Wiederholungsverstöße zu bewerten. Für einen ersten Verstoß im Jahr 2013 wurden 1% Kürzung angesetzt. Bei dem am 17.2.2014 festgestellten wiederholten fahrlässigen Verstoß wurden richtigerweise 3% festgesetzt. Für den am 6.5.2014 festgestellten Verstoß hätte der Kürzungssatz von 3% mit dem Faktor 3 multipliziert werden müssen, so dass ein Kürzungssatz von 9% hätte festgesetzt werden müssen. Für den am 9.7.2014 festgestellten wiederholten fahrlässigen Verstoß hätte ein Kürzungssatz von 9% multipliziert mit dem Faktor 3, also 27%, gekappt auf 15% (Art. 71 Abs. 5 UAbs. 2, Satz 2 VO (EG) Nr. 1122/2009), festgesetzt werden müssen.
b) Der zweite dem Kläger vorgeworfene Verstoß gegen die Grundanforderungen an die Betriebsführung (Art. 5 VO (EG) Nr. 73/2009) liegt in einem Verstoß gegen die in Nr. 18 des Anhangs 2 zur VO (EG) Nr. 73/2009 genannte Richtlinie 98/58/EG über den Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere. Diese ist unter anderem durch die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung (TierSchNutztV) umgesetzt worden. Nach deren § 4 Abs. 1 Nr. 4 muss der Halter von Nutztieren sicherstellen, dass alle Tiere täglich entsprechend ihrem Bedarf mit Futter und Wasser in ausreichender Menge und Qualität versorgt sind. Der Code im Prüfbericht für diesen Verstoß lautet nach Angaben der Behörde: A52. Nach § 11 Nr. 4 der TierSchNutztV muss darüber hinaus jeder, der Kälber hält, sicherstellen, dass jedes über zwei Wochen alte Kalb jederzeit Zugang zu Wasser in ausreichender Menge und Qualität hat. Das AELF hat für den Verstoß insgesamt einen Kürzungssatz von 15% angenommen. Dieser beruht auf einem Verstoß vom 17.2.2014 und einem Wiederholungsverstoß vom 9.7.2014. Der Verstoß wurde mit dem Kürzungssatz 5% bewertet, der wiederholte Verstoß folgerichtig mit dem Faktor 3 multipliziert. Allerdings konnte schon beim Erstverstoß nicht auf den Kürzungssatz von 5% abgestellt werden. Dieser ist nach der Aussage der Beklagtenvertreterin in der mündlichen Verhandlung anzusetzen bei einem Verstoß bei Rindern. Bei Kälbern werde ein Kürzungssatz nur in Höhe von 3% angewendet. Bei Rindern gehe man davon aus, dass dies ein schwererer Verstoß sei, weil sie einen größeren Wasserbedarf hätten. Der Verstoß beim Kläger bezieht sich aber auch nach Aussage der Behörden selbst auf Kälber. Der Vorwurf aus dem Hinweisschreiben gemäß Art. 71 Abs. 5 UAbs. 3 VO (EG) Nr. 1122/2009 (BA Bl. 36) bezieht sich auf Kälber. Darauf weisen auch die bei der Vorortkontrolle angefertigten Fotos (BA Bl. 33 ff.) hin. Weiter geht es um die Wasserversorgung in Eimern an Einzelboxen, die nur bei Kälbern zum Einsatz kommt. Für die Rinder hat der Kläger eine Dauertränkeinrichtung. Eine solche musste der Kläger im Bereich der Kälbereinzelhaltung zum Zeitpunkt der Vorortkontrollen jedoch noch nicht anbringen, da der dies anordnende Bescheid vom 26.11.2010 vom Landratsamt 2…, Az. 45-5142.01 101125 … (Ziffer 1, Buchst. f) durch das beim VGH noch anhängige Verfahren noch nicht bestandskräftig war. Am 12.6.2015 hat der VGH den Antrag auf Zulassung der Berufung abgelehnt (Az. RO 4 K 10.2341, BayVGH: 9 ZB 11.1711). Es konnte sich somit nur um Verstöße bei Kälbern handeln, die somit höchstens mit dem Kürzungssatz von 3% bzw. bei einem wiederholten Verstoß mit 9% bewertet werden konnten. Das Hinweisschreiben gemäß Art. 71 Abs. 5 UAbs. 3 VO (EG) Nr. 1122/2009, dass der nächste Verstoß als vorsätzlicher Verstoß angesehen werde, durfte somit noch nicht ergehen, da die Höchstgrenze von 15% noch gar nicht erreicht war. Auch ist jedenfalls der am 9.7.2014 festgestellte Verstoß zudem zwischen den Beteiligten streitig. Unstreitig ist, dass sich im Zeitpunkt der Kontrolle keine Wassereimer an den Boxen befunden haben. Der Einwand des Klägers, diese seien nur während der Stallarbeiten abgehängt worden und zudem hätten die Tiere bereits Milch erhalten, ist nicht von der Hand zu weisen. Nach Aussage des Klägers fanden die Kontrollen stets zwischen 8.00 Uhr und 9.00 Uhr morgens statt, eine Zeit, in der er im Stall arbeite. Die auf den bei der Vorortkontrolle angefertigten Lichtbildern aufgeprägte Uhrzeit bestätigt dies, sie lautet auf 8.44 Uhr (dazu Bl. 33 BA). Gegen den Kläger spricht aber, dass er diesen Einwand bei jeder Kontrolle vorbringt, so auch bei dem im Jahr 2010 durchgeführten tierschutzrechtlichen Verfahren, das unter dem Az. RO 4 K 10.5341 geführt wurde. Letztlich kommt es darauf aber gar nicht mehr an, denn gemäß Art. 71 Abs. 6 VO (EG) Nr. 1122/2009 darf der Höchstprozentsatz bei wiederholten fahrlässigen Verstößen insgesamt 15% nicht überschreiten. Der Höchstprozentsatz von 15% ist jedoch bereits durch den Verstoß bei der Kennzeichnungspflicht bezüglich der Ohrmarken erreicht worden, so dass es auf den Verstoß bei der Wasserversorgung der Kälber im Ergebnis nicht mehr ankommt.
c) Die Direktzahlungen, insbesondere die Betriebsprämie des Klägers war daher insgesamt nur um 15% zu kürzen. Damit erhält er insgesamt 16.492,09 €. Insgesamt hat er bereits 2.910,36 € erhalten, so dass er noch einen Anspruch auf weitere 13.581,73 € hat.
3. Da die Klage nur teilweise Erfolg hatte, sind die Kosten gemäß § 155 Abs. 1 VwGO verhältnismäßig zu teilen. Entsprechend seiner Gewinnquote von ca. 4/5 trägt der Kläger nur 1/5 der Kosten, der Beklagte 4/5 der Kosten. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung mit Abwendungsbefugnis beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.