Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  B 7 K 17.530

Leitsatz

1 § 29 Abs. 4 S. 5 GlüStV iVm Art. 12 S. 1 Alt. 2 AG GlüStV ist teleologisch so auszulegen, dass die Anforderungen des Anpassungskonzepts nicht nur im Zeitpunkt der Befreiung, sondern dauerhaft während des Betriebs der Verbundspielhallen sicherzustellen sind. (Rn. 50) (redaktioneller Leitsatz)
2 Das als Nebenbestimmung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis beigefügte Verbot des Aufstellens, Bereithaltens oder der Duldung von technischen Geräten zur Bargeldabhebung ist insoweit unverhältnismäßig, als es auch umliegende Einflussbereiche des Spielhallenbetreibers außerhalb der Spielhalle betrifft. (Rn. 53) (redaktioneller Leitsatz)
3 Eine Nebenbestimmung, nach der glücksspielrechtliche Erlaubnisse, Werbe- und Sozialkonzepte sowie die dazugehörigen Dokumentationen zum Jugend- und Spielerschutz in den Spielhallen jederzeit bereit zu halten sind, ist unzulässig, da sie allein dem behördlichen Kontrollinteresse dient. (Rn. 55 – 56) (redaktioneller Leitsatz)
4 Gesetzeswiederholende Auflagen sind zulässig, wenn im Einzelfall Anlass besteht, besonders auf die Pflicht zur Beachtung einer gesetzlichen Bestimmung hinzuweisen und ein konkreter Bezug zu einem bestimmten Lebenssachverhalt besteht (ebenso BayVGH, BeckRS 2010, 31167).  (Rn. 59) (redaktioneller Leitsatz)
5 Die Werbung mit Boni per SMS schafft einen zusätzlichen Anreiz für den Spielhallenbetrieb und stellt somit unzulässige Werbung nach § 5 Abs. 3 S. 1 GlüStV dar. (Rn. 66) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

1. Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten die Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben.
2. Ziffer 8.9 des Bescheids des Landratsamts … vom 08.06.2017 wird aufgehoben. Ziffer 8.7 des Bescheids vom 08.06.2017 wird insoweit aufgehoben, als darin das Aufstellen, Bereithalten oder die Duldung von technischen Geräten zur Bargeldabhebung, insbesondere EC- oder Kreditkartenautomaten, außerhalb des Gesamtgebäudekomplexes verboten wird.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
3. Von den Kosten des Verfahrens trägt der Kläger 2/3, der Beklagte 1/3.
4. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch den Kläger durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages leistet.
5. Die Berufung wird zugelassen, soweit sich die Klage gegen die Ziffer 8.7 des Bescheids vom 08.06.2017 richtet.

Gründe

Gemäß § 52 Abs. 1 GKG ist der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen. Die zahlreichen angefochtenen Nebenbestimmungen übersteigen in ihrer Wertigkeit den vorläufig angesetzten Auffangstreitwert von 5.000,00 EUR deutlich. Schon die in Ziffer 8.3 geforderten Zertifizierungsmaßnahmen durch eine unabhängige Prüforganisation stellen für den Kläger eine erhebliche Belastung dar. Auch weitere Streitgegenstände erscheinen von wesentlicher finanzieller Bedeutung für den Kläger. Eine besondere Relevanz kommt dabei der streitgegenständlich gewesenen auflösenden Bedingung zu, da diese mit einschneidenden Rechtsfolgen verbunden war. In Ermangelung konkreter Anhaltspunkte erscheint es angemessen, den Streitwert auf das Dreifache des Auffangstreitwerts nach § 52 Abs. 2 GKG festzusetzen (vgl. auch Nr. 54.1 des Streitwertkatalogs 2013).
I.
In der mündlichen Verhandlung am 17.05.2019 hat das Landratsamt ****** den streitgegenständlichen Bescheid zum Teil abgeändert. Die Ziffern 6b), 6c) und 7 des Bescheids vom 08.06.2017 wurden aufgehoben, bzgl. Ziffer 8.4 der Satzteil „Jugend- und“, bzgl. Ziffer 8.5 der Satzteil „Der Name und“ ersatzlos gestrichen. Ziffer 8.6 erhielt folgende Neufassung: „Wird erkannt, dass Spielgäste ein pathologisches Spielverhalten an den Tag legen, sind sie anzusprechen und auf das örtliche Hilfesystem hinzuweisen. Dies sowie die zum Schutz des Spielers getroffenen Maßnahmen sind zu dokumentieren.“ Ziffer 8.8 erhielt folgende Neufassung: „Die Verwendung von Spielmarken (Jetons und Chips) und von zum Zweck des öffentlichen Glücksspiels ausschließlich in Spielbanken zugelassenen Spielgeräten ist bei Werbemaßnahmen unzulässig. Auch eine Werbung mit Boni über SMS ist nicht erlaubt.“ Ziffer 8.9 erhielt folgende Neufassung: „Der Abdruck dieser glücksspielrechtlichen Erlaubnis, das Werbekonzept, das Sozialkonzept und das Anpassungskonzept sowie die dazugehörigen Dokumentationen zum Spielerschutz sind jederzeit zur Einsichtnahme durch die Kontrollbehörden bereitzuhalten.“ Bezüglich der aufgehobenen bzw. geänderten Ziffern 6b), 6c), 7 und 8.4 wurde der Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt. 
Streitgegenständlich im zugrundeliegenden Klageverfahren sind somit die Ziffern 6a), 6d), 8.1, 8.2, 8.3, 8.5, 8.6, 8.7, 8.8, 8.9, 8.10, sowie die Ziffer 8.4, soweit diese nicht für erledigt erklärt wurde, in der jeweils aktuellen Fassung.
II.
Die Ziffern 8.7 und 8.9 des streitgegenständlichen Bescheids in der derzeitigen Fassung sind – jedenfalls zum Teil – rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Im Übrigen sind die verfügten, teilweise abgeänderten Bestimmungen rechtmäßig und die Klage unbegründet.
1. Die Ziffern 6a) und 6d) des streitgegenständlichen Bescheids sind rechtmäßig, die Klage ist insoweit unbegründet.
Rechtsgrundlage für den Erlass von Nebenbestimmungen zu einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis ist § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV i.V.m. Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG. Gemäß Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG darf ein Verwaltungsakt mit Nebenbestimmungen versehen werden, wenn diese durch Rechtsvorschrift zugelassen sind oder wenn sie sicherstellen sollen, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden. Solche Nebenbestimmungen sind bei glücksspielrechtlichen Erlaubnisbescheiden ausdrücklich erlaubt, § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV, sodass Art. 36 Abs. 1 Alt. 1 BayVwVfG einschlägig ist.
Unabhängig vom Rechtscharakter der streitgegenständlichen Nebenbestimmung ist jedenfalls keine Rechtsverletzung des Klägers ersichtlich. Das einzuhaltende Anpassungskonzept wurde vom Kläger selbst vorgegeben und dem Antrag auf Erlaubniserteilung bzw. Befreiung vom Verbundverbot beigefügt. Hinsichtlich des für die Erlaubniserteilung notwendigen Sozialkonzepts verwies der Kläger auf das Mustersozialkonzept des bayerischen Automatenverbands. Der Beklagte hat die Konzepte in der vorlegten Form akzeptiert und kein „Mehr“ verlangt. Der Kläger wird lediglich dazu verpflichtet, die Konzepte einzuhalten, die er ohnehin zum Bestandteil seines Genehmigungsantrages erklärt hat. Das Gericht versteht den Bescheid dahin, dass auf der Grundlage des vorliegenden Bescheids ausschließlich die dem damaligen Genehmigungsantrag beigefügte Fassung des Sozialkonzepts einzuhalten ist und es sich nicht um eine dynamische Verweisung handelt. Dies wird bereits anhand des Wortlauts des Bescheids „das [vorgelegte] Sozialkonzept“ deutlich. Soweit die Konzepte offene bzw. auslegungsfähige Formulierungen enthalten, gehen diese Aspekte bzw. Spielräume zulasten des Beklagten. Da der Beklagte das Konzept in der vorgelegten Form akzeptiert hat, sind „weiche“ Formulierungen zugunsten des Klägers auszulegen. Allerdings bleibt die Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmungen hiervon unberührt. Anders als der Kläger vorträgt, erfolgt das Sicherstellen in § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV i.V.m. Art. 9 Abs. 1 Nr. 2 d) AGGlüStV gerade nicht schon durch die Vorlage der Konzepte. Die Regelung wäre sinnentleert, würde die bloße Vorlage des Sozialkonzepts bei Genehmigungserteilung den Anforderungen des Art. 9 Abs. 1 AGGlüStV genügen, und wäre der Kläger im Weiteren nicht verpflichtet, sich an diese Konzepte zu halten bzw. diese zu erfüllen. Zudem ist dem Wort „Sicherstellen“ schon eine Dauerhaftigkeit der Pflichtenerfüllung zu entnehmen. Auch § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV i.V.m. Art. 12 Satz 1 AGGlüStV, der nach dem Wortlaut das bloße „Vorlegen“ eines Konzepts zur weiteren Anpassung genügen lässt, ist dahingehend auszulegen, dass die Anforderungen an das Anpassungskonzept sicherzustellen sind. Die Regelung strebt einen Interessensausgleich zwischen den mit dem GlüStV verfolgten Allgemeinwohlzielen und dem Bestandsschutz im Einzelnen an, wobei die von §§ 24, 25 GlüStV verfolgten Allgemeinwohlziele nicht auf Dauer hintan gestellt werden sollen (LT-Drs. 16/11995, S. 32). Würde das bloße Vorlegen eines Anpassungskonzepts genügen, ginge die Interessensabwägung einseitig zu Lasten der Allgemeinwohlziele der §§ 24, 25 GlüStV. Folglich ist § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV i.V.m. Art. 12 Satz 1 Alt. 2 AGGlüStV teleologisch so auszulegen, dass die Anforderungen des Anpassungskonzepts nicht nur im Zeitpunkt der Erteilung der Befreiung, sondern dauerhaft während des Betriebs der Verbundspielhallen sicherzustellen sind. Für diese Auslegung spricht auch ein systematischer Vergleich mit § 25 Abs. 2 GlüStV. Das Verbundverbot verfolgt das Ziel der Spielsuchtbekämpfung durch eine Beschränkung des insgesamt verfügbaren Spielhallenangebots. Die Befreiung von der Erfüllung dieses Verbots stellt somit einen begünstigenden Verwaltungsakt dar, der die Rechtspositionen des Klägers entgegen der gesetzlich intendierten Grundkonstellation ausnahmsweise erweitert. Um den Ausnahmecharakter zu wahren, ist § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV i.V.m. Art. 12 AGGlüStV so auszulegen, dass die Anforderungen des Anpassungskonzepts auch während des Betriebs der Verbundspielhallen sicherzustellen sind. Überdies sind auch bei Erteilung einer Befreiung gem. § 24 Abs. 4 Satz 4 Halbsatz 2 GlüStV die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen, denen auch das Anpassungskonzept in der Fassung vom 29.03.2017 dient (VG Augsburg, U.v. 26.02.2019 – Au 8 K 17.1005, Au 8 K 17.1006 – juris).
2. Die Ziffer 8.7 des streitgegenständlichen Bescheids, die das Aufstellen, Bereithalten und die Duldung von technischen Geräten zur Bargeldabhebung, insb. EC- oder Kreditkartenautomaten, in der Spielhalle und im umliegenden Einflussbereich des Spielhallenbetreibers (zum Beispiel Eingangsbereich, Nebenräume, Parkplatz) verbietet, ist rechtswidrig, soweit sie sich auch auf den Bereich außerhalb des Gesamtgebäudekomplexes erstreckt und wird daher insoweit aufgehoben. Sie hält einer Verhältnismäßigkeitsprüfung insofern nicht Stand, als sich das Verbot auch auf die die Spielhalle umgebende Freifläche (wie z.B. Parkplatz) bezieht.
Die Rechtsgrundlage zum Erlass dieser Nebenbestimmung bildet § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV i.V.m. Art. 36 Abs. 1 Alt. 1 BayVwVfG. Allerdings stellt das umfassende Verbot keine geeignete, erforderliche und verhältnismäßige Regelung zum Schutz der Spieler dar. Die Möglichkeit, sich in einer Verlustphase schnell neue Barmittel zu beschaffen und am gleichen Geldspielgerät – in der Hoffnung bald Gewinn zu erzielen – weiter zu spielen, ist durchaus erheblich eingeschränkt, wenn man die Spielhalle erst verlassen und sich aus suchtpräventiven Erwägungen zu einem außerhalb des Gebäudes befindlichen Geldausgabeautomaten begeben muss. Hierdurch kann ein „Abkühlen“ erreicht werden. Dies gilt insbesondere für pathologische Spieler, von denen bekannt ist, dass sie erst aufhören zu spielen, wenn kein Geld mehr vorhanden ist. Das Verbot im Bescheid vom 08.06.2017 erfasst aber alle Geldautomaten und andere Vorrichtungen, die in räumlicher Verbindung zu einer Spielhalle und im umliegenden Einflussbereich des Spielhallenbetreibers aufgestellt werden. Diese Bezugnahme auf den räumlichen Machtbereich ist zwar eindeutig bestimmt und erstreckt sich auch auf nicht umschlossene Freiflächen vor dem Eingangsbereich der Spielhalle, die Außenwände der die Spielhalle aufnehmenden Baulichkeit oder gar diese umgebende Außenflächen (VG Saarlouis, U.v. 18.5.2016 – 1 K 1128/15 – juris). Vom Beklagten wurde während der mündlichen Verhandlung am 17.05.2019 klargestellt, dass sich das Verbot bezüglich des Aufstellens, Bereithaltens oder der Duldung von technischen Geräten zur Bargeldabhebung auch innerhalb der Spielhalle, des Foyers und der Nebenräume nur auf den zivilrechtlichen Einflussbereich des Klägers bezieht, sodass die Auflage nicht an einer möglichen „Unerfüllbarkeit“ scheitern kann. Allerdings geht diese Regelung zu weit. Immer, wenn die Spielhalle, das dazugehörige Foyer, sowie die Nebenräume zur Erlangung weiteren Geldes verlassen werden müssen, kann nach Ansicht des Gerichts von einem „Abkühlen“ und damit einhergehenden Spielerschutz gesprochen werden. Daher erscheint es unverhältnismäßig, das Verbot des Aufstellens, Bereithaltens oder die Duldung von technischen Geräten zur Bargeldabhebung auch auf umliegende Einflussbereiche des Spielhallenbetreibers, wie die Außenwände des Gebäudes und den Parkplatz, auszudehnen. In Bezug auf die zugrundeliegende Spielhalle ist zu beachten, dass die Halle über einen eigenen, vom restlichen Gebäude abgetrennten Eingang verfügt und es somit innerhalb des Gebäudes, in dem sich die Spielhalle befindet, keine Gemeinschaftsflächen gibt, die der Kläger mit anderen Ladeninhabern zusammen nutzt. Somit kann es vorliegend nicht zu der Situation kommen, dass innerhalb eines gemeinschaftlich genutzten Foyers oder Treppenhauses ein Geldautomat rechtmäßiger Weise stehen dürfte, da er sich dem zivilrechtlichen Einflussbereich des Klägers entzöge. Will sich ein Spieler neues Bargeld beschaffen, muss er sich folglich zwingend „an die frische Luft“ begeben. Der Parkplatz vor dem Gebäude stellt im Gegensatz hierzu jedoch eine Gemeinschaftsfläche dar. Wäre das von der Beklagten erlassene Verbot rechtmäßig, käme es beispielsweise zu der gleichsam kuriosen Situation, dass sich auf dem vom Kläger nicht gemieteten Teil des Parkplatzes ein Geldautomat rechtmäßiger Weise mangels zivilrechtlicher Einflussmöglichkeit des Klägers befinden dürfte, auf dem vom Kläger gemieteten Teil jedoch nicht. Nach Ansicht des Gerichts macht es für den Spielerschutz aber keinen Unterschied, auf welchem Teil des Parkplatzes, bzw. an welcher Außenwand des Gebäudes sich ein etwaiger Geldautomat befindet. Jedenfalls fehlt es für das verfügte umfassende Verbot an einer tragfähigen Ermessensbegründung. Das Landratsamt hat sich insbesondere auch nicht auf wissenschaftliche Erkenntnisse gestützt, die beispielsweise nahelegen würden, dass ein hinreichendes „Abkühlen“ der Spieler nicht bereits bei einem Verlassen des Gebäudekomplexes anzunehmen wäre.
Was staatliche Spielbankenbetreiber angeht, so rechtfertigt es bereits die ihnen vom Gesetz zugesprochene bessere Eignung, die Bevölkerung vor den mit dem Spieltrieb verbundenen Gefahren zu schützen, ihnen nicht dieselben Beschränkungen aufzuerlegen wie privaten Betreibern (BayVGH, U.v. 25.5.2001 – 22 B 01.110 – juris).
3. Die Ziffer 8.9 ist rechtswidrig und wird daher aufgehoben. Das beim Erlass von Nebenbestimmungen bestehende Entschließungs- und Auswahlermessen muss sich insbesondere am Zweck der hierzu berechtigenden Ermächtigung und der vom Gesetzgeber gewollten Ordnung der Materie ausrichten. Deshalb dürfen Nebenbestimmungen nicht lediglich der Erleichterung der behördlichen Aufgabe oder irgendeinem legitimen Verwaltungszweck dienen (Stelkens in Bonk/Stelkens/Sachs, VwVfG, Stand 2018, § 36 Rn. 146; Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, Stand 2018, § 36 Rn. 79).
Eine Rechtfertigung der Regelungen in Ziffer 8.9 des streitgegenständlichen Bescheids nach den Zwecken des § 24 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 1 GlüStV ist nicht erkennbar. Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV i.V.m. Art. 10 Satz 2 AGGlüStV kann die Glücksspielaufsicht jederzeit Auskunft und Vorlage aller Unterlagen und Nachweise verlangen, die zur Überprüfung der Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen erforderlich sind. Das jederzeitige Bereithalten der glücksspielrechtlichen Erlaubnisse, der Werbe- und Sozialkonzepte sowie der dazugehörigen Dokumentationen zum Jugend- und Spielerschutz in den Spielhallen dient lediglich der Beschleunigung der Vorlage der Dokumente, so dass die Ziffer 8.9 des streitgegenständlichen Bescheids primär dem Kontrollinteresse der Verwaltung dient (BayVGH, U.v. 12.10.1998 – 24 B 97.3617 – juris). Bezüge zu den Schutzzielen des § 1 GlüStV als gesetzliche Voraussetzungen i.S.d. § 24 Abs. 2 GlüStV i.V.m. Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG sind über dieses Kontrollinteresse hinaus nicht ersichtlich und in der Begründung der angefochtenen Bescheide auch nicht dargelegt (VG Augsburg, U.v. 26.2.2019 – Au 8 K 17.1005 / Au 8 K 17.1006 – juris). Das Landratsamt … hat den Bescheid erlassen und kann somit ohnehin jederzeit auf diesen, sowie auf die vorgelegten Konzepte zugreifen. Auch der Polizei wurde – wie sich aus der Behördenakte ergibt – ein Abdruck der glücksspielrechtlichen Erlaubnis zugeschickt. Externe Prüforganisationen können sich die relevanten Dokumente im Vorfeld zukommen lassen. Es fehlen weitere Ermessenerwägungen dahingehend, warum beispielsweise der Zoll Interesse an der Einsichtnahme in das Sozial- bzw. Anpassungskonzept haben könnte. Darüber hinaus ist zu beachten, dass gar kein Werbekonzept ersichtlich ist, sodass die Auflage in Bezug hierauf auch an einer Unerfüllbarkeit scheitern würde.
4. Im Übrigen ist der angefochtene Bescheid vom 08.06.2017 in der während der mündlichen Verhandlung abgeänderten Fassung rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.
a) Rechtsgrundlage für den Erlass von Nebenbestimmungen zu einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis ist § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV i.V.m. Art. 36 Abs. 1 Alt. 1 BayVwVfG. Der GlüStV enthält selbst eine Ermächtigung zum Erlass von Nebenbestimmungen. Auch wenn diese Ermächtigung sehr weit gefasst ist, bestehen an deren Rechtsmäßigkeit keine Zweifel.
b) Die Ziffern 8.1, 8.2, 8.4 und 8.10 des streitgegenständlichen Bescheids in der aktuellen Fassung sind als gesetzeswiederholende Verfügungen rechtmäßig (BayVGH, B.v. 18.12.1998 – 7 ZS 98.1660). Diese haben einen eigenständigen Regelungsgehalt und stellen Auflagen dar, da im Folgenden aufgrund dieser Regelung bei Verstoß ein Zwangsgeld isoliert angedroht werden kann. Solche Verfügungen sind dann berechtigt, wenn im Einzelfall Anlass besteht, besonders auf die Pflicht zur Beachtung einer gesetzlichen Bestimmung hinzuweisen und ein konkreter Bezug zu einem bestimmten Lebenssachverhalt hergestellt wird (BayVGH, B.v. 12.3.2010 – 10 CS 09.1734 – juris). Aufgrund der Gefahren, die von einer Spielhalle ausgehen, sowie aufgrund der Vielzahl der glücksspielrechtlichen Normen, besteht im Einzelfall Anlass dazu, besonders auf die Pflicht zur Beachtung einzelner, außerordentlich wichtiger gesetzliche Bestimmung hinzuweisen. Aus einer Gesamtschau der Bescheide vom 08.06.2017 ergibt sich, dass die streitgegenständlichen Spielhallen „…“, „…“ und „…“ Spielhallen im baulichen Verbund darstellen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass staatlichen Akteuren im Hinblick auf Spielhallen ein breiter Regelungs- und Gestaltungsspielraum zukommen soll, sodass die Anforderungen an die Herstellung eines konkreten Bezugs zu einem bestimmten Lebenssachverhalt nicht allzu streng sind. Zudem kann vom Beklagten nicht verlangt werden, bei jedem einzelnen Verstoß gegenüber dem Kläger immer wieder Unterlassungsbescheide hinsichtlich der jeweiligen konkreten Maßnahme zu erlassen. Auch dieser Gesichtspunkt führt dazu, dass im vorliegenden Fall die gesetzeswiederholenden Verfügungen als rechtmäßig anzusehen sind (BayVGH, B.v. 12.3.2010 – 10 CS 09.1734 – juris; VG Augsburg U.v. 26.2.2019 – Au 8 K 17.1005 / Au 8 K 17.1006 – juris).
aa) Soweit die Ziffern 8.1 und 8.2 verlangen, dass die darin enthalten Anforderungen „dauerhaft“ sichergestellt werden, führt dies nicht zur Rechtswidrigkeit der jeweiligen Ziffern. Denn Rechtsnatur einer Auflage ist es gerade, ein in die Zukunft gerichtetes Ge- oder Verbot zu regeln (Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 36 Rn. 83a). Darüber hinaus hat das verwendete Wort „dauerhaft“ keinen eigenen zusätzlichen Regelungsgehalt. Entgegen der Ansicht des Klägers handelt es sich nicht um eigenständige Genehmigungsvoraussetzungen für die Zukunft. Wäre die Dauerhaftigkeit der Sicherstellung in den genannten Ziffern nicht aufgeführt, würde sich an dem Umstand, dass die jeweiligen Anforderungen auch in Zukunft zu beachten sind, nichts ändern (VG Augsburg U.v. 26.2.2019 – Au 8 K 17.1005 / Au 8 K 17.1006 – juris). Der Kläger ist insofern nicht in seinen Rechten verletzt. Er wird lediglich verpflichtet die gesetzlichen Anforderungen einzuhalten. Die dauerhafte Sicherstellung der Einhaltung der Jugendschutzanforderungen ist besonders elementar. Da allgemein auf den Jugendschutz verwiesen wird, ist diese Ziffer 8.1 dynamisch zu verstehen, sodass die jeweils geltenden Anforderungen einzuhalten sind. Hingegen stellt die Ziffer 8.2, die die dauerhafte Sicherstellung der Einhaltung des Sozialkonzepts nach § 6 GlüStV i.V.m. den Vorgaben des Anhangs „Richtlinien zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht“ zum Gegenstand hat, eine statische Auflage dar. Es ist allein das dem Genehmigungsantrag beigefügte Sozialkonzept einzuhalten. Ziffer 8.2 scheitert nicht an einer möglichen Unbestimmtheit, Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG. Soweit das Sozialkonzept „weiche“, ggf. auch nicht vollstreckungsfähige Passagen enthält, sind diese – wie oben ausgeführt – zugunsten des Klägers auszulegen.
bb) Nach Streichung der Worte „Jugend- und“ wiederholt die Ziffer 8.4 die Nr. 1b) der „Richtlinien zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht“ und regelt darüber hinaus, dass auch die Dokumentation über die getroffenen Maßnahmen vorgelegt werden muss. Auch hier kann das Gericht keine Rechtsverletzung des Klägers erkennen. Letzterer muss ohnehin alle zwei Jahre den Glücksspielaufsichtsbehörden über den Erfolg der zum Spielerschutz getroffenen Maßnahmen berichten. Die Maßnahmen erfordern eine Dokumentation, um in der gebotenen Ausführlichkeit nach maximal zwei Jahren hierüber berichten zu können. Dass dies aufgrund der besonderen Bedeutung im Rahmen einer Auflage im Erlaubnisbescheid wiederholt wird, ist wie oben dargelegt rechtmäßig. Der Spielerschutz und die darauf basierenden Maßnahmen haben insbesondere aufgrund des Spielhallenverbunds einen besonderen Stellenwert.
cc) Die in Ziffer 8.10 normierte Pflicht, das Personal auf die für die Tätigkeit relevanten Bestimmungen des GlüStV und AGGlüStV sowie die Auflagen dieser Erlaubnis hinzuweisen und dies zu dokumentieren, findet sich zum Teil bereits in § 6 GlüStV und Nr. 1c) der „Richtlinien zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht“. Die wiederholende Verfügung ist zur Sensibilisierung bzgl. der Vorschriften erforderlich, sowie um die Einhaltung dieser Anforderungen sicherzustellen. Es ist von außerordentlicher Bedeutung, dass das in der Spielhalle beschäftigte Personal vom Inhalt der umzusetzenden Vorschriften bei Aufnahme der Tätigkeit Kenntnis nimmt.
c) Die Ziffer 8.3, die dem Kläger aufgibt, durch eine unabhängige Prüforganisation im Zwei-Jahres-Rhythmus Zertifizierungsmaßnahmen durchzuführen und hierüber innerhalb eines Jahres nach der Zertifizierung zu berichten, ist rechtmäßig. Die Auflage dient der weiteren Kontrolle, ob der von der Spielhalle ausgehenden Gefährlichkeit durch die Umsetzung der Konzepte Rechnung getragen wird. Mit der Zertifizierung dokumentiert der Kläger sein Verantwortungsbewusstsein hinsichtlich Suchtprävention, Jugend- und Spielerschutz. Zwar ist der Beklagte Rechtsträger der Aufsichtsbehörde gem. Art. 10 AGGlüStV i.V.m. § 9 Abs. 1 und 2 GlüStV dar, jedoch ist es ihm aufgrund der erforderlichen Tiefe der Prüfung nicht möglich, diese vollständig selbst durchzuführen. Es handelt sich bei der Auflage um keine Beleihung Dritter, sondern nur um die externe Prüfung der Einhaltung von Vorschriften, die dann durch den Beklagten bewertet werden. Insbesondere im Hinblick auf die besondere Gefährlichkeit aufgrund der Befreiungen vom Verbundverbot, ist es nicht unverhältnismäßig, eine zusätzliche Prüfpflicht durch eine unabhängige Prüforganisation zu normieren. Die Regelung scheitert auch nicht an einer möglichen Unbestimmtheit, Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG. Zum einen richtet sie sich an den Kläger, der sich als Betreiber mehrerer Spielhallen in der Branche auskennt und mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit eine unabhängige Prüforganisation ausfindig machen kann. Zum anderen gehen – wie oben dargelegt – unscharfe, nicht vollstreckungsfähige Formulierungen zu Lasten des Beklagten.
d) Die Ziffer 8.5 ist, jedenfalls nachdem der Satzteil „Der Name und“ gestrichen wurde, rechtmäßig. Der Aushang der Aufklärung über Suchtrisiken, sowie bezüglich eines Ansprechpartners für das Sozialkonzept und den Spielerschutz, die örtliche Suchtberatungsstelle und die zuständige Erlaubnisbehörde dient den Zielen des § 1 GlüStV, insbesondere das Entstehen von Glücksspielsucht zu verhindern und den Spielerschutz zu gewährleisten. Die Spieler sollen durch den Aushang ihre Gefährdungslage einschätzen können. Beispiele spielrelevanter Informationen, über die aufgeklärt werden muss, sind in § 7 GlüStV normiert, auf den die Ziffer 8.5 Bezug nimmt. Aus dem Wortlaut des Bescheids folgende Spielräume bzgl. der Ausführungsmodalitäten gehen – wie oben ausgeführt – zulasten des Beklagten, führen aber nicht zur Unbestimmtheit der Auflage. In welchen Rechten der Kläger hierdurch verletzt sein soll, vermag das Gericht nicht zu erkennen.
e) Die Ziffer 8.6 ist nach Abänderung in der mündlichen Verhandlung rechtmäßig. An der hinreichenden Bestimmtheit der neu formulierten Auflage bestehen keine Zweifel. Krankhaft erscheinendes Spielverhalten darf nicht sehenden Auges geduldet werden. Die Auflage beschränkt sich auf den Fall des positiven Erkennens pathologischen Spielverhaltens durch das Personal. Die Dokumentation daraufhin getroffener Maßnahmen verletzt den Kläger ebenso wenig in seinen Rechten, wie das Ansprechen von Spielern mit krankhaft erscheinendem Spielverhalten. Die Auflage dient dem Spielerschutz und somit den Zielen des § 1 GlüStV.
f) Die Ziffer 8.8 ist nach Streichung des ersten Satzes in der mündlichen Verhandlung rechtmäßig. Die Klage ist bereits unzulässig, soweit sie sich weiterhin auf Satz 1 der Ziffer 8.8 in der Fassung vom 08.06.2017, nämlich der Untersagung, in der laufenden Werbung spielanreizende Bezeichnungen wie „Casino“ zu verwenden, bezieht. Dieser Teil der Auflage wurde vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung gestrichen, sodass es an einer Klagebefugnis des Klägers hierfür fehlt. Im Übrigen ist die Klage bzgl. Ziffer 8.8 unbegründet. Das Verbot der Verwendung von Spielmarken (Jetons und Chips) sowie von zum Zweck des öffentlichen Glücksspiels ausschließlich in Spielbanken zugelassenen Spielgeräten bei Werbemaßnahmen ist rechtmäßig; ebenso das Verbot Werbung mit Boni über SMS zu verbreiten. Abbildungen von Spielelementen wie Spielmarken (Jetons und Chips), die in der Spielhalle nicht angeboten werden dürfen, sind irreführend. Werbung darf „die bereits zur Teilnahme am Glücksspiel Entschlossenen zum legalen Angebot hinlenken, aber nicht die noch Unentschlossenen zur Teilnahme motivieren“; sie darf nicht „zur aktiven Teilnahme am Spiel anregen“, sie darf aber „über die Existenz der Produkte informieren“ (BVerwG, U.v. 20.6.2013 – 8 C 17/12 – juris). Es ist naheliegend, dass die Werbung mit Boni per SMS einen zusätzlichen Anreiz für den Spielbetrieb schafft. Zudem ist derartige Werbung bereits gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV untersagt. Aufgrund der besonders hohen Anfälligkeit Unentschlossener aufgrund von Bonusprogrammen doch an Glücksspielen teilzunehmen, insbesondere wenn sie auf ihrem privaten Mobiltelefon darauf hingewiesen werden, darf das Werbeverbot mit Boni per SMS als gesetzeswiederholende Auflage normiert werden.
III.
Im Rahmen einer einheitlichen Kostenentscheidung hat der Kläger von den Kosten des Verfahrens 2/3 und der Beklagte 1/3 zu tragen. Soweit das Verfahren in der mündlichen Verhandlung übereinstimmend für erledigt worden ist, war gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO zu berücksichtigten, dass die Klage diesbezüglich anfänglich begründet erschien und das Landratsamt in der mündlichen Verhandlung sachgerechte Modifikationen der angegriffenen Auflagen vorgenommen hat. Im Übrigen richtet sich die Kostenentscheidung nach dem Ausmaß des Obsiegens bzw. Unterliegens, § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Auch wenn die Ziffern 8.5, 8.6 und 8.8 des Bescheids ursprünglich zumindest Anlass zu rechtlichen Bedenken gaben, stellen sie sich aufgrund der Abänderung in der mündlichen Verhandlung nunmehr als rechtmäßig dar. Nachdem der Kläger die Hauptsache insoweit nicht für erledigt erklärt hat, fällt ihm auch diesbezüglich ein Kostenanteil zur Last.
IV.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 i.V.m. § 711 i.V.m. § 713 ZPO.
V.
Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO hinsichtlich Ziffer 8.7 des Bescheids vom 08.06.2017 zugelassen, da die Rechtssache im Hinblick auf diese Auflage grundsätzliche Bedeutung hat. Sie findet sich praktisch in allen, dem Gericht bisher bekannt gewordenen glücksspielrechtlichen Erlaubnisbescheiden und war in etlichen Verfahren der entscheidenden Kammer Gegenstand der Anfechtungsklage. Eine obergerichtliche Rechtsprechung zur Frage der Rechtmäßigkeit der Auflage in der hier vorliegenden Konstellation ist bisher nicht ersichtlich.