Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  3 CE 17.917

Leitsatz

1 Die Anordnung an den Beamten, sich zur Gesunderhaltung einer stationären Behandlung in einer Klinik zu unterziehen, ist mangels Außenwirkung kein Verwaltungsakt, sondern eine gemischt dienstlich-persönliche Weisung im Rahmen der Gesunderhaltungspflicht (§ 34 S. 1 BeamtStG). Vorläufiger Rechtsschutz wird deshalb nach § 123 VwGO gewährt. (Rn. 15) (redaktioneller Leitsatz)
2 Die Verpflichtung zum Nachweis der Aufnahme in eine Klinik zur Durchführung einer stationären psychosomatischen Behandlung besteht nur, wenn der Dienstherr vorher die vollständige Kostenübernahme erklärt. Denn die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gebietet es, die notwendigen Kosten einer angeordnete Rehabilitationsmaßnahme vollständig zu tragen und eine entsprechende Kostenübernahme vorher zu erklären. (Rn. 16 und 18) (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

M 5 E 17.501 2017-04-11 Bes VGMUENCHEN VG München

Tenor

I. Unter Abänderung von Ziff.
I. des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 11. April 2017 wird der Antragsteller vorläufig von der Verpflichtung der Vorlage eines Aufnahmenachweises einer Klinik zur Durchführung einer stationären psychosomatischen Behandlung bis zur Vorlage der Zusage einer Kostenübernahme des Antragsgegners freigestellt.
Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.
II. Unter Abänderung von Ziff.
II. des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 11. April 2017 tragen der Antragsteller und der Antragsgegner die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen jeweils zur Hälfte.
III. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500 € festgesetzt.

Gründe

I.
Der 19… geborene Antragsteller steht als Polizeihauptmeister im Dienst des Antragsgegners.
Der Antragsteller ist seit längerem dienstunfähig erkrankt und war wiederholt polizeiärztlich hinsichtlich seiner Polizeidienstfähigkeit wie auch hinsichtlich seiner allgemeinen Dienstfähigkeit untersucht worden. Mit Bescheid vom 27. Juli 2016 stellte das Polizeipräsidium M … sofort vollziehbar die Polizeidienstunfähigkeit des Antragstellers fest. Gegen den hiergegen erhobenen Widerspruch ist noch nicht entschieden. Seit 7. Mai 2016 ist der Antragsteller durchgehend dienstunfähig erkrankt.
Im Gesundheitszeugnis vom 4. Oktober 2016 kam der Ärztliche Dienst der Polizei nach einer erneuten polizeiärztlichen Untersuchung am 8. September 2016 zum Ergebnis, dass sich die seit längerer Zeit bestehende psychische Gesundheitsstörung mit psychosomatisch anmutenden Beschwerden im Verlauf nicht gebessert habe. Da eine Chronifizierungstendenz bestehe, sei die Durchführung einer stationären psychosomatischen Behandlung in einer Fachklinik erforderlich. Mit Schreiben vom 10. Oktober 2016 erhielt der Antragsteller eine Weisung, die polizeilicherseits für erforderlich gehaltene stationäre Behandlung mit der Auflage durchzuführen, dem Präsidium spätestens innerhalb von zwei Wochen einen entsprechenden schriftlichen Aufnahmenachweis einer Klinik vorzulegen.
Im weiteren Verlauf erfolgte eine umfangreiche Korrespondenz zwischen dem Bevollmächtigten des Antragstellers und dem Polizeipräsidium hinsichtlich der Kostentragung. Ersterer erklärte, der Antragsteller sei grundsätzlich bereit, sich einer stationären psychosomatischen Behandlung zu unterziehen. Jedoch sei die Kostentragung nicht geklärt. Der Antragsgegner verwies insoweit auf die einschlägigen Verwaltungsvorschriften, wonach zwar grundsätzlich der Dienstherr die Kosten der Maßnahme trage, diese jedoch um die von anderer Seite erstattungsfähigen Kosten zu mindern seien. Während das Landesamt für Finanzen dem Antragsteller mit Schreiben vom 22. Dezember 2016 mitteilte, dass von dort 50 Prozent der beihilfefähigen Kosten für die stationäre Maßnahme übernommen würden, erklärte die private Krankenversicherung dem Antragsteller mit Schreiben vom 14. Dezember 2016 erklärt, dass im Rahmen des Versicherungsvertrages die Aufwendungen für medizinisch notwendige Heilbehandlungen erstattet würden, eine Kostenübernahmeerklärung rein aufgrund einer Anordnung des Dienstherrn aber nicht möglich sei. Der Bevollmächtigte des Antragstellers wies darauf hin, dass bei ungeklärter Kostenübernahme der Antragsteller nach den Geschäftsbedingungen der für eine Behandlung von ihm ausgewählten Klinik 100% der voraussichtlichen Unterkunftskosten als Anzahlung zu leisten hätte. Das sei ihm nicht zumutbar. Nachdem der Antragsteller trotz mehrfacher Aufforderung den geforderten Nachweis nicht beigebracht hatte, wurde gegen ihn am 19. Januar 2017 wegen Weisungsverstoßes ein Disziplinarverfahren eingeleitet.
Mit Schriftsatz vom 8. Februar 2017 beantragte der Antragsteller beim Verwaltungsgericht,
den Antragsteller vorläufig von der Verpflichtung der Durchführung einer stationären psychosomatischen Behandlung aufgrund der Anordnung des Polizeipräsidiums M … vom 10. Oktober 2016 bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens über die Feststellung der Verpflichtung des Antragstellers, die Anordnung des Antragsgegners vom 10. Oktober 2016 zu befolgen, freizustellen.
Der Dienstherr müsse eine verbindliche Kostenzusage für die angeordnete Maßnahme geben, ein Verweis auf die einschlägigen Verwaltungsvorschriften reiche nicht aus.
Der Antragsgegner beantragte, den Antrag abzulehnen.
Mit Beschluss vom 11. April 2017 lehnte das Verwaltungsgericht den Antrag ab. Ein Anordnungsanspruch sei nicht glaubhaft gemacht. Der Antragsteller habe die Rechtmäßigkeit der Verpflichtung zur Durchführung einer stationären psychosomatischen Behandlung im Grundsatz nicht in Frage gestellt. Es sei ihm auch zumutbar, eine solche mit einer geeigneten Klinik zu vereinbaren. Insbesondere sei ausreichend, dass das Polizeipräsidium auf die geltende Rechtslage für die Kostentragung einer solchen Maßnahme hingewiesen habe. Der Dienstherr müsse grundsätzlich nach Abschnitt 8 Ziff. 4.3.1 VV-BeamtR die notwendigen und angemessenen Kosten einer angeordneten Rehabilitationsmaßnahme tragen. Die Beurteilung der Notwendigkeit und Angemessenheit erfolge nach den beihilferechtlichen Regelungen über die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen. Die erstattungsfähigen Aufwendungen seien jedoch um die dem Beamten anderweitig zustehenden Leistungen, insbesondere solche der privaten Krankenversicherung zu mindern (Abschnitt 8, Ziff. 4.3.2 VV-BeamtR). Soweit die private Krankenkasse des Antragstellers bisher keine Kostenzusage abgegeben habe, müsse sich der Beamte hierum bemühen, insbesondere durch die Weitergabe der amtsärztlichen Gutachten mit Diagnosen. Soweit die Klärung des Umfangs der Versicherungsleistung einige Zeit in Anspruch nehme, so sei dem Antragsteller auch zuzumuten, im Hinblick auf den Teil, der auf die Krankenversicherung falle, in Vorleistung zu treten. Anhaltspunkte dafür, dass dies dem Antragsteller nicht zumutbar sei, seien nicht vorgetragen oder ersichtlich. Für die Wiederherstellung der Dienstfähigkeit müsse der Antragsteller alle ihm zur Verfügung stehenden Mittel einsetzen. Letztendlich trage der Dienstherr die Kosten der Maßnahme, sollten dem Antragsteller Ansprüche gegen seine Krankenkasse tatsächlich nicht zustehen. Andere Maßnahmen wie Ratenzahlung oder eine Abtretung seiner Ansprüche gegen den Versicherer oder den Dienstherrn seien vom Beamten gar nicht in Betracht gezogen worden.
Mit seiner am 4. Mai 2017 eingegangenen Beschwerde verfolgt der Antragsteller sein Begehren weiter. Er wiederholt im Wesentlichen seinen bisherigen Vortrag. Den Dienstherrn treffe bei einer angeordneten Maßnahme vorrangig die Kostentragungspflicht. Dieses Prinzip werde aber auf den Kopf gestellt, wenn vorrangig zu klären sei, welche Leistungen dem Beamten anderweitig zustünden. Das Polizeipräsidium habe sich während des gesamten Schriftwechsels geweigert, eine über den bloßen Verweis auf Verwaltungsvorschriften hinausgehende Kostenzusage zu erteilen, wie sie regelmäßig z. B. durch die Regierung von Oberbayern abgegeben werde. Vor diesem Hintergrund sei es dem Antragssteller bisher nicht zumutbar gewesen, die angeordnete stationäre Maßnahme anzutreten, da er damit rechnen müsse, einen erheblichen Teil der Behandlungskosten selbst tragen zu müssen. Wegen der unklaren Kostenerstattung sei dem Antragsteller auch nicht zumutbar, in Vorleistung zu treten.
Der Antragsgegner beantragte mit Schriftsatz vom 9. Juni 2017,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Die vom Antragsteller vorgenommene Verknüpfung zwischen der grundlegenden Pflicht des Beamten, sich zur Erhaltung und Wiederherstellung seiner vollen Dienstfähigkeit einer zumutbaren Heilbehandlung zu unterziehen, und der Zusage der Kostenerstattung durch den Dienstherrn bestehe nicht. Vielmehr regelten die maßgeblichen Verwaltungsvorschriften (Ziff. 4.3.1 ff des 8. Abschnitts der VV-BeamtR), dass bei derartigen Maßnahmen die von ihm zu erstattenden Kosten nach Abschluss der Maßnahme festzusetzen seien. Bei der Berechnung seien diejenigen Kosten in Abzug zu bringen, für die der Beamte anderweitig Ausgleich erhalte. Die Systematik des Beihilferechts, wonach die Fürsorgeleistung die Eigenvorsorge des Beamten ergänze, gelte auch für vom Dienstherrn angeordnete Therapiemaßnahmen zur Wiederherstellung seiner Dienstfähigkeit. An deren Durchführung habe der betroffene Beamte ein unmittelbares eigenes Interesse. Die angeordnete Maßnahme sei auch zumutbar, der Antragsteller trage nicht vor, dass er finanziell nicht zur Leistung in der Lage wäre; zu berücksichtigen sei auch, dass der Antragsteller während der Durchführung der Maßnahme Abschlagszahlungen beantragen könne. Aus dem Wortlaut des Schreibens der privaten Krankenversicherung HUK-Coburg vom 14. Dezember 2016, wonach unter Hinweis auf die medizinische Notwendigkeit von Heilbehandlungen darauf verwiesen werde, dass eine Kostenübernahmeerklärung rein auf Anordnung des Dienstherrn nicht möglich sei, lasse sich schließen, dass der Antragsteller die zur Prüfung der Übernahmefähigkeit der Kosten notwendige Informationen zur Indikation nicht oder nur zum Teil weiter gegeben habe. Dem Anschein nach habe der Antragsteller insoweit notwendige Mitwirkungshandlungen unterlassen.
II.
Die gemäß § 146 Abs. 1 VwGO zulässige Beschwerde des Antragstellers hat teilweise Erfolg.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist nach § 123 VwGO statthaft, weil es sich bei der Anordnung gegenüber einem Beamten, sich zur Gesunderhaltung einer stationären Behandlung in einer psychotherapeutischen oder psychosomatischen Klinik zu unterziehen, mangels Außenwirkung im Sinne von Art. 35 Satz 1 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (BayVwVfG) nicht um einen Verwaltungsakt handelt. Vielmehr liegt hier eine gemischt dienstlich-persönliche Weisung an den Beamten im Rahmen seiner Gesunderhaltungspflicht gemäß § 34 Satz 1 BeamtStG – Gesetz zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern – Beamtenstatusgesetz) vor. Die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes richtet sich daher nach § 123 VwGO (vgl. BayVGH, B.v. 22.9.2015 – 3 CE 15.1042 – juris Rn. 22; B.v. 6.10.2014 – 3 CE 14.1357 – juris Rn. 12).
1. Von der im Bescheid vom 10. Oktober 2016 aufgegebenen Verpflichtung, innerhalb von zwei Wochen einen Aufnahmenachweis einer Klinik zur Durchführung der ebenfalls angeordneten stationären psychosomatischen Behandlung vorzulegen, war der Antragsteller bis zur Vorlage einer entsprechenden Kostenübernahmeerklärung durch den Antragsgegner freizustellen. Insoweit war die Entscheidung des Verwaltungsgerichts vom 11. April 2017 abzuändern.
1.1. Ein diesbezüglicher Anordnungsanspruch wurde von Seiten des Antragstellers glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. 920 Abs. 2 ZPO). Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach es aufgrund der vom Polizeipräsidium abgegebenen Erklärungen hinsichtlich der Kosten der Maßnahme dem Antragsteller bereits jetzt zumutbar sei, die Durchführung der angeordneten Behandlung mit einer geeigneten Klinik zu vereinbaren, überzeugt nicht.
Den vom Antragsgegner herangezogenen Vorschriften der VV-BeamtR (Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat vom 13. Juli 2009 – FMBl. 2009, 190 – zuletzt geändert am 22. Juli 2015 – Az. 21– P1003/1 –023 –19 952/09) lässt sich eindeutig entnehmen, dass es die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gebietet, die notwendigen und angemessenen Kosten, die dem Beamten durch die angeordnete Rehabilitationsmaßnahme entstehen, vollständig zu tragen (Abschnitt 8 Ziff. 4.3.1 VV-BeamtR). Gleichzeitig legt Abschnitt 8 Ziff. 4.4.1 Satz 2 der VV-BeamtR fest, dass mit der Anordnung der Maßnahme die Zusage der Kostenübernahme verbunden werden soll. Eine solche vollständige Kostenübernahmeerklärung liegt jedoch – auch nach der eigenen Aussage des Antragsgegners – nicht vor. Zwar hat er mehrfach (z.B. in den Schreiben vom 21. November 2016 und 1. Dezember 2016) versichert, für den Fall, dass die private Krankenversicherung nicht eintrete, die Kosten entsprechend den Regelungen der VV-BeamtR zu übernehmen. Diese Erklärungen hält der Senat im Hinblick auf die im Rahmen der einschlägigen Verwaltungsvorschriften erforderliche vollständige Kostenübernahme im Zeitpunkt der Anordnung der Maßnahme für nicht ausreichend. Eine solche kann auch nicht im Schreiben der Beihilfestelle vom 22. Dezember 2016 gesehen werden, da hier lediglich die Beihilfefähigkeit der angeordneten Maßnahme in Höhe von 50 Prozent bescheinigt wird.
Der Antragsgegner verkennt vorliegend, dass sich die Kostentragung einer dienstlich angeordneten Rehabilitationsmaßnahme gerade nicht in die Systematik des Beihilferechts einordnen lässt, wonach die Fürsorgeleistung durch die Eigenvorsorge des Beamten ergänzt wird (Art. 96 Abs. 1 Satz 1 BayBG). Vielmehr gebieten es die vom Dienstherrn zugrunde gelegten Verwaltungsvorschriften, dass der Dienstherr die durch die angeordnete Maßnahme entstehenden notwendigen und angemessenen Kosten vollständig trägt (Abschnitt 8 Ziff. 4.3.1 Satz 1 VV-BeamtR). Lediglich bei der Beurteilung der Notwendigkeit und Angemessenheit der Kosten sind beihilferechtliche Vorschriften (sinngemäß) heranzuziehen (s. Abschnitt 8 Ziff. 4.3.1 Satz 2 und 3, Ziff. 4.3.2 Satz 2 VV-BeamtR).
Zwar hat der Antragsgegner bei der nach Abschluss der Maßnahme auf Antrag des Beamten vorzunehmenden förmlichen Festsetzung der zu erstattenden Kosten (Abschnitt 8 Ziff. 4.4.2 Satz 1 VV-BeamtR) die erstattungsfähigen Aufwendungen um die dem Beamten anderweitig zustehenden Leistungen (z.B. aus einer privaten Krankenversicherung (Abschnitt 8 Ziff. 4.3.2 Satz 1 VV-BeamtR) zu mindern. Gleiches gilt in sinngemäßer Anwendung der beihilferechtlichen Regelungen für entsprechende Eigenbehalte (Abschnitt 8 Ziff. 4.3.2. Satz 2 VV-BeamtR), sofern anlässlich einer stationären Behandlung Wahlleistungen in Anspruch genommen wurden. Für eine mit der Anordnung der Maßnahme grundsätzlich zu verbindende vollständige Kostenzusage des Dienstherrn ist jedoch nicht vorrangig vom Beamten zu klären, welche Leistungen ihm hierfür anderweitig zustehen.
Die private Krankenversicherung hat im Schreiben vom 14. Dezember 2016 bestätigt, dass eine Kostenübernahmeerklärung allein auf Anordnung des Dienstherrn nicht möglich sei, dem Antragsteller jedoch im Rahmen des Versicherungsvertrages medizinisch notwendige Heilbehandlungen erstattet würden. Hierum hat sich der Antragsteller unter Vorlage der zum Nachweis hierfür erforderlichen Unterlagen nach Abschluss der Maßnahme zu bemühen. Zu Recht ist das Verwaltungsgericht insofern davon ausgegangen, dass das Versicherungsverhältnis zur privaten Krankenversicherung in die Sphäre des Versicherten fällt. Der Auffassung, dass sich der Antragsteller bei einer vom Dienstherrn angeordneten Maßnahme bereits vorab um eine entsprechende Kostenzusage seiner privaten Krankenversicherung kümmern müsse, folgt der Senat aus oben genannten Gründen nicht. Es ist zudem nicht ersichtlich, dass der Antragsteller – wie vom Antragsgegner pauschal behauptet – die notwendigen Informationen nicht an die Krankenkasse weiter gegeben hätte. Mit Schreiben vom 2. Januar 2017 hat der Antragsteller mitgeteilt, dass er das Gesundheitszeugnis des Polizeiärztlichen Dienstes vom 4. Oktober 2016, aufgrund dessen die Maßnahme vom 10. Oktober 2016 angeordnet worden war, bei seiner privaten Krankenkasse im Rahmen der Kostenübernahmeanfrage zur Kenntnis gebracht habe. Soweit sich die private Krankenkasse auf dieser Grundlage nicht zu einer endgültigen Aussage im Hinblick auf die Kostenübernahme der stationären Reha-Maßnahme bereit sah, ist dies nicht zu Lasten des Antragstellers zu werten.
1.2. Ein Anordnungsgrund liegt ebenfalls vor (§ 123 Abs. 3 i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO), nachdem gegen den Antragsteller wegen des fehlenden Aufnahmenachweises einer einschlägigen Klinik bereits disziplinarrechtliche Schritte eingeleitet worden waren (§ 123 Abs. 3 i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO).
2. Im Übrigen war die Beschwerde zurückzuweisen. Einen weiter gehenden Anspruch des Antragstellers, vorläufig von der ebenfalls im Bescheid des Polizeipräsidiums M … vom 10. Oktober 2016 angeordneten Verpflichtung der Durchführung einer stationären psychosomatischen Behandlung bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens freigestellt zu werden, hat das Verwaltungsgericht München mit Beschluss vom 11. April 2017 zu Recht verneint. Hier fehlt es an der erforderlichen Glaubhaftmachung. Die innerhalb der Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO vorgetragenen Beschwerdegründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO beschränkt ist, führen zu keiner anderen Beurteilung. Die Untersuchungsanordnung ist bei summarischer Prüfung formell und inhaltlich rechtmäßig. Daher kann offen bleiben, ob ein Anordnungsgrund besteht.
Die Rechtmäßigkeit der Anordnung eines stationären Aufenthalts wurde vom Antragsteller nicht in Frage gestellt. Vielmehr teilte er dem Polizeipräsidium u.a. im Schreiben vom 15. November 2016 mit, dass er grundsätzlich bereit sei, sich einer stationären psychosomatischen Behandlung zu unterziehen. Die Aufforderung zur Durchführung einer solchen Maßnahme im Bescheid vom 10. Oktober 2016 ist grundsätzlich getrennt von der zeitgleich erfolgten Aufforderung sehen, einen schriftlichen Aufnahmenachweis einer Klinik innerhalb von zwei Wochen vorzulegen. Hiervon geht auch der Antragsteller aus. Er hat in seinem Schreiben vom 15. November 2016 seine grundsätzlichen Bereitschaft zur Durchführung der angeordneten Maßnahme erklärt, jedoch ausdrücklich unter Verweis auf die einschlägigen Verwaltungsvorschriften klargestellt, dass zunächst die Kostenübernahme durch den Dienstherr erfolgen müsse. Einen darüberhinausgehenden Anordnungsanspruch kann der Antragsteller deshalb nicht geltend machen.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Senat sieht eine hälftige Kostenteilung als angemessen an.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2, 47 GKG, wobei im Eilverfahren nur die Hälfte des Auffangwerts festzusetzen ist.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).