Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  M 5 K 16.2729

Leitsatz

1. Dienstliche Beurteilungen sind ihrem Wesen als persönlichkeitsbedingte Werturteile entsprechend nur beschränkt darauf überprüfbar, ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen sind, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet wurden, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen wurde (ebenso BVerfG BeckRS 2002, 30262433; BVerwG BeckRS 2003, 21261). (redaktioneller Leitsatz)
2. Da maßgeblich die Bewertung des Beurteilers ist, führt das Auseinanderfallen der Bewertung der Leistungen zwischen dem unmittelbaren Vorgesetzten und dem Beurteiler nicht zu einem rechtlich relevanten Fehler. (redaktioneller Leitsatz)
3. Anknüpfungspunkt für die Beurteilung ist ausschließlich die gezeigte Leistung und nicht ein bestimmtes Lebens- oder Dienstalter; es gibt keinen allgemeinen Erfahrungssatz, dass allein aufgrund eines höheren Dienstalters auf einen höheren Leistungsstand geschlossen werden kann (ebenso BVerwG BeckRS 2005, 22201). (redaktioneller Leitsatz)
4. Grundsätzlich ist es rechtmäßig, zur Anlegung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabs auf Sprengelebene eine Reihung zu erarbeiten und die sich so ergebenden Beurteilungsergebnisse zwischen den Beurteilern abzustimmen. (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I.
Die Klage wird abgewiesen.
II.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Kläger hat keinen Anspruch auf Aufhebung seiner periodischen Beurteilung vom … Juni 2014 für den Beurteilungszeitraum … Juni 2011 bis … Mai 2014 sowie des Widerspruchsbescheids vom … Mai 2016 und Erstellung einer neuen periodischen Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Die streitgegenständliche Beurteilung ist rechtlich nicht zu beanstanden und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 und 5 der Verwaltungsgerichtsordnung/VwGO analog, da einer dienstlichen Beurteilung keine Verwaltungsaktsqualität zukommt).
1. Dienstliche Beurteilungen sind ihrem Wesen nach persönlichkeitsbedingte Werturteile, die verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar sind (BVerwG, U. v. 13.5.1965 – II C 146.62 – BVerwGE 21, 127/129; U. v. 26.6.1980 – II C 8/78 – BVerwGE 60, 245 ständige Rechtsprechung). Nach dem erkennbaren Sinn der Regelung über die dienstliche Beurteilung soll nur der Dienstherr oder der für ihn handelnde Beurteiler ein persönliches Werturteil darüber abgeben, ob und inwiefern der Beamte den vom Dienstherrn zu bestimmenden, zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen des konkreten Amtes entspricht. Bei einem derartigen, dem Dienstherren vorbehaltenden Akt wertender Erkenntnis steht diesem eine der gesetzlichen Regelung immanente Beurteilungsermächtigung zu. Demgegenüber hat sich die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle darauf zu beschränken, ob der Beurteiler den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, oder ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie den gesetzlichen Regelungen über die dienstliche Beurteilung und auch sonst mit gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (BVerwG, U. v. 11.1.1999 – 2 A 6/98 – ZBR 2000, 269). Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle kann dagegen nicht dazu führen, dass das Gericht die fachliche oder persönliche Beurteilung des Beamten durch den Dienstherrn in vollem Umfang nachvollzieht oder diese gar durch eine eigene Beurteilung ersetzt (BVerwG, U. v. 26.6.1980, a. a. O.). Innerhalb des durch die Art. 54 ff. des Gesetzes über die Leistungslaufbahn und die Fachlaubahnen der bayerischen Beamten und Beamtinnen (Leistungslaufbahngesetz/LlbG) vom 5. August 2010 (GVBl S. 410), zuletzt geändert durch Gesetz zur Anpassung der Bezüge 2012 vom 30. März 2012 (GVBl S. 94) gezogenen Rahmens unterliegt es grundsätzlich dem pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn, wie er die ihm aufgegebene, für zukünftige Personalentscheidungen verwertbare Aussage zu den einzelnen Beurteilungsmerkmalen gestalten und begründen und worauf er im einzelnen sein Gesamturteil stützen will (BVerwG, U. v. 17.12.1981 – 2 C 69/81 – BayVBl 1982, 348). Tatsächliche Grundlagen, auf denen Werturteile beruhen, sind nicht notwendig in die dienstliche Beurteilung aufzunehmen (BVerwG, U. v. vom 16.10…1967 – VI C 44…64 – Buchholz 232, § 15 BBG Nr. 1; U. v. 26.6.1980, a. a. O.). Der Dienstherr kann einerseits einzelne Tatsachen oder Vorkommnisse im Beurteilungszeitraum aufgreifen und aus ihnen wertende Schlussfolgerungen ziehen, wenn er sie etwa zur Charakterisierung der Beamtin für besonders typisch hält oder für eine überzeugende Aussage zu einzelnen Beurteilungsmerkmalen für wesentlich erachtet. Er kann sich andererseits aber auch auf die Angabe zusammenfassender Werturteile aufgrund einer unbestimmten Vielzahl nicht benannter Einzeleindrücke beschränken. Schließlich kann er die aufgezeigten verschiedenen Möglichkeiten, über die Eignung und Leistung der Beamtin ein aussagekräftiges, auch für Dritte verständliches Urteil abzugeben, in abgestufter Form miteinander verwenden bzw. miteinander verbinden. Alle diese Gestaltungsformen einer dienstlichen Beurteilung halten sich in dem von den Laufbahnvorschriften vorgezeichneten rechtlichen Rahmen (vgl. BayVGH, U. v. 23.5.1990 – 3 B 89.02832 m. w. N.; vgl. zum Ganzen auch: VG München, U. v. 7.12.1999 – M 5 K 99.2303).
Zugrunde zu legen sind die Art. 54 ff. LlbG, die Verwaltungsvorschriften zum Beamtenrecht (Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen v. 18.11.2010 – VV-BeamtR, FMBl. S. 264, Abschnitt 3: Dienstliche Beurteilung – materielle Beurteilungsrichtlinien), sowie die Richtlinien für die dienstliche Beurteilung, Leistungsfeststellungen nach Art. 30 und 66 des Bayerischen Besoldungsgesetzes/BayBesG – i. V. m. Art. 62 LlbG für die Beamtinnen und Beamten der Bayerischen Polizei und des Bayerischen Landesamtes für Verfassungsschutz vom 8. April 2011 (Beurteilungsrichtlinien der Bayerischen Polizei, AllMBl S. 129), geändert durch Bekanntmachung vom 10… April 2012 (AllMBl 2012, 256). Maßgebend ist, welches Beurteilungssystem und welche Regelungen zum Beurteilungsstichtag (hier: 31.5.2014) gegolten haben (vgl. BVerwG, U. v. 2.3.2000 – 2 C 7/99 – NVwZ-RR 2000, 621 unter Hinweis auf BVerwG, B. v. 14.2.1990 – 1 WB 181/88 – BVerwGE 86, 240).
2. Gemessen an diesen Grundsätzen sind die angegriffene dienstliche Beurteilung vom … Juni 2014 sowie der Widerspruchsbescheid vom … Mai 2016 rechtlich nicht zu beanstanden.
Die Zeugen – an deren Glaubhaftigkeit das Gericht keinen Anlass zu Zweifeln sieht – haben in der mündlichen Verhandlung das formale Vorgehen wie auch die maßgeblichen Erwägungen für die Bewertung des Klägers im Vergleich mit den Beamten derselben Besoldungsgruppe (A 9) in der zweiten Qualifikationsebene dargestellt. Danach ist gegen die Beurteilung rechtlich nichts zu erinnern.
Es wurde dargestellt, dass auch im vorliegenden Fall die Beurteilung wie bei der Bayerischen Polizei üblich „von unten nach oben“ entwickelt wurde. So wurde eine Reihung auf Gruppenebene und danach auf Dienststellenebene gebildet (BayVGH, U. v. 17.12.2015 – 3 BV 13.773 – RiA 2016, 280, juris Rn. 17 ff; U. v. 7.5.2014 – 3 BV 12.2594 – RiA 2014, 277, juris Rn. 55; B. v. 27.7.2012 – 3 ZB 10.2053 – juris Rn. 4 ff. m. w. N.). Sodann wurde auf Sprengelebene eine Reihung erarbeitet und die sich so ergebenden Beurteilungsergebnisse zwischen den Beurteilern – den Dienststellenleitern – verglichen. Primärer Zweck – und so auch vom Zeugen K. dargestellt – war die Abstimmung der Beurteiler auf Sprengelebene. Dies dient der Anlegung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabs und ist grundsätzlich nicht zu beanstanden (VG München, U. v. 26.10.2015 – M 5 K 14.3471 – juris Rn. 17; OVG RhPf, U. v. 13.5.2014 – 2 A 10637/13 – NVwZ-RR 2014, 813, juris Rn. 33 ff.; kritisch: Bowitz, ZBR 2015, 341). Denn der Beurteiler hat ausdrücklich angegeben, dass er durch das Sprengelergebnis in keiner Weise in seiner Beurteilungskompetenz eingeschränkt wurde. Die Besprechung habe nur dem Vergleich untereinander gedient. Das vom Beurteiler gefundene Gesamtergebnis wurde vom unmittelbaren Vorgesetzten hinsichtlich der Einzelmerkmale mit konkreten Punktwerten ausgestaltet und dieser Entwurf dem Beurteiler vorgelegt. Dieses Verfahren ist rechtlich nicht zu beanstanden (vgl. BayVGH, U. v. 7.5.2014, a. a. O.).
Auch inhaltlich kann kein rechtlich relevanter Fehler festgestellt werden. Der Beurteiler, der seinerzeitige Dienststellenleiter PD K., hat dargelegt, dass er den Kläger mit den anderen Beamten seiner Besoldungsgruppe der zweiten Qualifikationsebene hinsichtlich der gezeigten dienstlichen Leistung verglichen hat. Er hat dabei die Erkenntnisse der jeweiligen Gruppenleitungen als unmittelbare Vorgesetzte der zu beurteilenden Beamten berücksichtigt. Wenn er auf die Erkenntnisse seines ersten und zweiten Stellvertreters sowie des Sachbereichsleiters Personal besonderes Gewicht gelegt hat, ist das rechtlich nicht zu beanstanden. Welche Erkenntnisquellen der Beurteiler für seinen Vergleich heranzieht und wie er diese gewichtet, fällt in den ihm zukommenden Beurteilungsspielraum, der vom Gericht nur eingeschränkt überprüfbar ist. Der seinerzeitige Dienststellenleiter hat in allen Fällen auf die Erkenntnisse der genannten Beamten besonderes Gewicht gelegt. Es ist auch nicht ersichtlich, dass hierdurch von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen worden wäre. Vielmehr sind durch die Einbindung und Diskussion mit allen Gruppenleitern die für die Beurteilung relevanten Leistungen der zu beurteilenden Beamten erörtert und verglichen worden.
Wenn die Bewertung der Leistungen zwischen Gruppenleiter und Beurteiler auseinanderfällt, so folgt daraus kein rechtlich relevanter Fehler. Denn maßgeblich ist die Bewertung des Dienststellenleiters als Beurteiler und nicht des Gruppenleiters als unmittelbarer Vorgesetzter. Denn dem Gruppenleiter fehlt der vergleichende Überblick über alle miteinander zu vergleichenden Beamten der Inspektion. Zudem hat der als Zeuge vernommene Gruppenleiter, PHK S., der von ihm vorgeschlagenen Reihung des Klägers an zweiter Stelle von sechs Beamten innerhalb der Gruppe einen rechtlich nicht haltbaren Maßstab zugrunde gelegt. Denn er hat angegeben, dass für diese Wertung die Erfahrung des Klägers ausschlaggebend gewesen sei wie auch der Umstand, dass er „zur Beförderung anstehe“. Eine Beurteilung ist ausschließlich auf der Grundlage der fachlichen Leistung, Eignung und Befähigung eines Beamten vorzunehmen (Art. 56 Abs. 1 Satz 1 LlbG). Zwar kann sich die dienstliche Erfahrung in den Leistungen eines Beamten, insbesondere der Arbeitsmenge und -güte, niederschlagen. Es gibt jedoch keinen allgemeinen Erfahrungssatz des Inhalts, dass allein aufgrund eines höheren Dienstalters auf einen höheren Leistungsstand geschlossen werden kann (BVerwG, U. v. 28.10…2004 – 2 C 23/03 – BVerwGE 122, 147, juris Rn. 15). Anknüpfungspunkt für die Beurteilung ist aber ausschließlich die gezeigte Leistung und nicht ein bestimmtes Lebens- oder Dienstalter (BayVGH, B. v. 20.2.2012 – 3 ZB 11.1352 – juris Rn. 7 m. w. N.). Das gilt auch für den Umstand, der ein Beamter wohl aufgrund seines Dienstalters „zu Beförderung anstehe“ ebenso wie für die privaten Lebensumstände. Wie der Zeuge PHK S. angegeben hat, steht der Kläger bei einem nur auf den gezeigten Leistungen beruhenden Vergleich im unteren Reihungsbereich. Er hat dafür immer wieder notwendige Korrekturen bei den schriftlichen Arbeiten sowie den Umstand angegeben, dass der Kläger vom Arbeitsergebnis eher im hinteren Bereich anzusiedeln sei, wobei er die Einsatzbereitschaft sehr positiv bewertet hat. Beide Zeugen haben auch vorgetragen, dass aufgefallen und negativ bewertet worden sei, dass der Kläger praktisch als einziger Beamter der Dienststelle kein Nebenamt ausgefüllt habe. Das ist plausibel und hält sich im rechtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Rahmen des Beurteilungsspielraums.
Soweit die Klagepartei darauf hinweist, dass der Kläger Ausbildungsbeamter sei, trifft das nicht zu. Soweit dienstjüngere oder in Ausbildung stehende Beamte dem Kläger zugeteilt worden seien, sei das im Rahmen des allgemeinen Dienstplans erfolgt. Eine besondere Ausbildungsverantwortung als „Ausbildungsbeamter“ oder „Praxisbegleiter“ ist ihm während des Beurteilungszeitraums nicht zugekommen.
Da der Beurteiler einen rechtlich zu beanstandenden Beurteilungsmaßstab zugrunde gelegt hat, kann auch kein Anhalt dafür gesehen werden, dass der Beurteilung sachfremde Erwägungen zugrunde gelegt worden wären oder der Kläger diskreditiert oder gar „diffamiert“ worden wäre. Der Hinweis der Klagepartei auf die Rechtsprechung zur Gestaltung der Besoldung anhand des Lebensalters geht an der Sache vorbei. Denn vorliegend steht die Bewertung der Leistung eines Beamten im Raum, zu der die Rechtsprechung zum Besoldungsrecht keinerlei Bezug hat.
Es ergaben sich auch keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass der Beurteiler gegenüber dem Kläger voreingenommen wäre und so weder Willens oder in der Lage ist, den Beamten sachlich und gerecht zu beurteilen (BVerwG, U. v. 23.4…1998 – 2 C 16.97 – BVerwGE 106, 318, juris Rn. 13 ff.). Die Angaben des Beurteilers zum Zustandekommen des Leistungsvergleichs haben hierfür nichts ergeben. Die Klagepartei hat hierzu in der mündlichen Verhandlung auch nichts weiter ausgeführt.
Die Beurteilung ist auch hinsichtlich des Gesamturteils wie der Einzelmerkmale plausibel und entspricht den Anforderungen der neueren Rechtsprechung (BVerwG, U. v. 17.9.2015 – 2 C 27/14 – BVerwGE 153, 48, juris Rn. 11 ff.). Die Bewertung der Einzelmerkmale wurde sowohl im Widerspruchsbescheid wie im Klageverfahren, insbesondere in der mündlichen Verhandlung, plausibel dargelegt. Auch die Bildung des Gesamturteils ist in Nr. 3 „Ergänzende Bemerkungen“ der streitgegenständlichen dienstlichen Beurteilung hinreichend begründet. Dort ist angegeben, wie die Bildung des Gesamturteils vorgenommen wurde. Diese knappe Umschreibung reicht aus, sie wurde im Widerspruchs- wie auch Klageverfahren weiter plausibel erläutert (vgl. BayVGH, U. v. 7.5.2014 – 3 BV 12.2594 – RiA 2014, 277, juris Rn. 75 f.; B. v. 30.5.2012 – 3 ZB 11.722 – juris Rn. 6).
3. Die Klage ist daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung/ZPO.
Rechtsmittelbelehrung:
Nach §§ 124, 124 a Abs. 4 VwGO können die Beteiligten die Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil innerhalb eines Monats nach Zustellung beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,
Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder
Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München
beantragen. In dem Antrag ist das angefochtene Urteil zu bezeichnen. Dem Antrag sollen vier Abschriften beigefügt werden.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist bei dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,
Hausanschrift in München: Ludwigstraße 23, 80539 München, oder
Postanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München
Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach
einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Über die Zulassung der Berufung entscheidet der Bayerische Verwaltungsgerichtshof.
Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Rechtslehrern mit Befähigung zum Richteramt die in § 67 Abs. 4 Sätze 4 und 7 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf EUR 5.000,– festgesetzt (§ 52 Abs. 1, 2 Gerichtskostengesetz -GKG-).
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes EUR 200,– übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde. Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,
Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder
Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München
einzulegen.
Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Der Beschwerdeschrift eines Beteiligten sollen Abschriften für die übrigen Beteiligten beigefügt werden.