Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  W 2 K 18.25

Leitsatz

1. Änderungen der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse sind bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Vorausleistungsbescheids bis zum Erlass des Widerspruchsbescheides zu berücksichtigen. (Rn. 19) (redaktioneller Leitsatz)
2. Als Verbesserung einer vorhandenen Einrichtung und damit als verbesserungsbeitragsfähig sind Maßnahmen anzusehen, die dazu führen, dass die bereits erstmalig hergestellte Einrichtung dergestalt ergänzt wird, dass sie auch den sogenannten Altanschließern neue oder zusätzliche Vorteile bietet. (Rn. 23) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Gründe

Die Klage gegen den Vorausleistungsbescheid vom 13. Mai 2016 ist zulässig, jedoch unbegründet.
1. Der Vorausleistungsbescheid vom 13. Mai 2016 ist insgesamt rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
1.1 Gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1 des Kommunalabgabengesetzes (KAG) i.d.F. d. Bek. vom 4. April 1993 (GVBl S. 264, BayRS 2024-1-I), zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. Juni 2018 (GVBl S. 449), können Gemeinden für die Verbesserung oder Erneuerung ihrer öffentlichen Einrichtungen Beiträge von den Grundstückseigentümern erheben, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser Einrichtung einen besonderen Vorteil bietet. Auf dieser Rechtsgrundlage hat die Beklagte mit Gemeinderatsbeschluss vom 9. November 2017 (vgl. Beschlussbuchauszug vom 14. November 2017) die Beitragssatzung für die Verbesserung und Erneuerung der Entwässerungsanlage der Gemeinde W.für den Gemeindeteil H. vom 10. November 2017 (VES-EWS) erlassen und damit rückwirkend zum 1. Mai 2016 die Verbesserungs- und Erneuerungsbeitragssatzung vom 22. April 2016 ersetzt.
Die Verbesserungs- und Erneuerungsbeitragssatzung vom 10. November 2017 wurde ordnungsgemäß gemäß Art. 26 Abs. 2 der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (Gemeindeordnung – GO) i.d.F. d. Bek. vom 22. August 1998 (GVBl S. 796; BayRS 2020-1-1-I), zuletzt geändert durch § 2 Abs. 3 des Gesetz vom 15. Mai 2018 (GVBl S. 260), im Nachrichtenblatt der Beklagten (Jahrgang 45/Nr. 11) bekannt gemacht.
1.1.1 Mit der Satzung für die öffentliche Entwässerungseinrichtung (Entwässerungssatzung – EWS) vom 12. August 1997 i.d.F. der 1. Änderungssatzung vom 26. Juli 2011 hat die Beklagte den Gemeinderatsbeschluss vom 7. August 1997 (vgl. Beschlussbuchauszug vom 12. Oktober 2018) umgesetzt, die technisch getrennte Entwässerungsanlage für das Gebiet des Gemeindeteils H. als selbständige Einrichtung gem. Art. 21 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 GO zu führen, so dass sie folgerichtig, auch den Verbesserungs- bzw. Erneuerungsbeitrag einrichtungsbezogen nur im bzw. für den Ortsteil H. erhoben hat.
Unschädlich ist dabei, dass die Beklagte die Beitrags- und Gebührensätze für die von ihr jeweils als getrennte Einrichtungen betriebenen Entwässerungsanlagen der Gemeindeteile Waigolshausen, H. und Th. in der Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung der Gemeinde W.(BGS/EWS) vom 11. Dezember 2009 i.d.F. der 3. Änderungssatzung vom 10. November 2017 formal zusammengefasst hat. Schon aus den für die Gemeindeteile getrennt ausgewiesenen Beitrags- und Gebührensätzen, die auch in der Höhe differieren, ist ohne weiteres erkennbar, dass sie auf separaten, jeweils auf die eigenständige Einrichtung bezogenen Kalkulationen beruhen. Die in den Entwässerungssatzungen angelegte Einrichtungstrennung wurde mithin auch auf der Ebene der Beiträge und Gebühren tatsächlich vollzogen. Auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof geht davon aus, dass es mit dem Bestimmtheitsgrundsatz vereinbar sei, das Benutzungsverhältnis einzelner Anlagen in einer Stammsatzung zu regeln, die Abgaben für jede Anlage gleichwohl in eigenen Beitrags- und Gebührensatzungen festzulegen (vgl. BayVGH, U.v. 16.4.1998 – 23 N 94.546 – GK 1999, R. 139). Nichts anderes kann für den umgekehrten Fall einer zusammengefassten Beitrags- und Gebührensatzung bei getrennten Nutzungssatzungen gelten, sofern die Beitrags- und Gebührensätze – wie vorliegend – jeweils eigenständig und einrichtungsbezogen kalkuliert und ausgewiesen werden. Die Entscheidung der Gemeinde für getrennte Einrichtungen kommt auch in dieser Konstellation eindeutig zum Ausdruck.
1.1.2
Ebenfalls unschädlich ist, dass mit der Verbesserungs- und Erneuerungssatzung vom 10. November 2017 die für den verfahrensgegenständlichen Bescheid vom 13. Mai 2016 maßgebliche Satzungsgrundlage erst nach dessen Bekanntgabe erlassen wurde. Zwar hat ein Vorausleistungsbescheid rechtsbegründende Wirkung für das Entstehen der Vorausleistungspflicht, so dass nach materiellen Recht grundsätzlich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Vorausleistungsbescheides maßgebend ist (vgl. BVerwG, U.v. 3.11.1986 – BVerwGE 78, 243). Wird jedoch – wie hier – ein Widerspruchsverfahren durchgeführt, ist gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO der Vorausleistungsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheids Gegenstand der Anfechtungsklage. Damit sind Änderungen der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Vorausleistungsbescheids bis zum Erlass des Widerspruchsbescheids zu berücksichtigen (vgl. BayVGH, U.v. 1.3.2012 – 20 B 11.1723 – juris m.w.N.). Der ursprüngliche Bescheid und der Widerspruchsbescheid sind eine einheitliche Verwaltungsentscheidung (vgl. BVerwG, U.v. 28.2.2002 – NVwZ 2002, 1252). Der Widerspruchsbescheid gibt dem Vorauszahlungsbescheid die für die gerichtliche Überprüfung maßgebliche Gestalt. Mithin ist allein die Sach- und Rechtslage bei Erlass des Widerspruchsbescheides vom 6. Dezember 2017 entscheidungserheblich. Zu diesem Zeitpunkt bestand für den verfahrensgegenständlichen Vorausleistungsbescheid mit der Verbesserungs- und Erneuerungsbeitragssatzung vom 10. November 2017 eine tragfähige Satzungsgrundlage, an deren Wirksamkeit – insbesondere im Hinblick auf die Bestimmtheit des Maßnahmenbeschriebs – das Gericht keinen Anlass zu Zweifeln hat. Anhaltspunkte für eine etwaige Nichtigkeit sind weder substantiiert vorgetragen noch ersichtlich.
Insbesondere war die der Verbesserungs- und Erneuerungsbeitragssatzung zugrunde liegende Baumaßnahme zum Zeitpunkt des Satzungserlasses am 10. November 2017 noch nicht abgeschlossen, so dass eine Festsetzung vorläufiger Beitragssätze gem. Art. 5 Abs. 5 Satz 1 KAG möglich war. Mit einem Abschluss der Baumaßnahme insgesamt ist erst im Jahr 2019 zu rechnen. Auf den Abschluss einzelner Teilmaßnahmen kommt es nämlich auch dann nicht an, wenn die Beklagte – wie hier in Bezug auf die „offene Baustelle“ (gem. II Teil I der Satzungsanlage) – Teilleistungen einer insgesamt festgesetzten Vorausleistung anteilig der Baukosten des jeweils bereits realisierten Baufortschritts erhebt. Entgegen der Einlassung des Klägerbevollmächtigten führt dies nicht zu einer – dem Beitragsrecht für leitungsgebundene Einrichtungen völlig wesensfremden und rechtlich unzulässigen – Abschnittsbildung bzw. Kostenspaltung. Die Orientierung am Baufortschritt bei der gestaffelten Erhebung von Teilleistungen einer durch den Beitragssatz begrenzten Vorausleistung wirkt sich nicht auf die Bestimmung von Beginn oder Abschluss der einheitlichen Baumaßnahme aus. Die satzungsrechtlich vorgesehene Maßnahmeneinheit wird durch Modalitäten der gestaffelten Erhebung von Vorausleistungen nicht berührt.
1.1.3
Auch lag bei Erlass des Widerspruchsbescheides vom 6. Dezember 2017 mit der Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung der Gemeinde Waigoldshausen (BGS/EWS) vom 26. Juli 2011 i.d.F. der 3. Änderungssatzung vom 10. November 2017 und der Satzung für die öffentliche Entwässerungseinrichtung (Entwässerungssatzung – EWS) vom 12. August 1997 i.d.F. der 1. Änderungssatzung vom 26. Juli 2011 für die betroffene Einrichtung eine Stamm- und eine Herstellungsbeitragssatzung vor, an deren Wirksamkeit ebenfalls kein Grund zu Zweifeln besteht. Da die der erhobenen Vorauszahlung zugrunde liegende Verbesserungsmaßnahme zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung noch nicht abgeschlossen ist, kann außerdem offen bleiben, ob die aktuell gültige Herstellungsbeitragssatzung bereits neu kalkulierte Beitragssätze beinhaltet (vgl. dazu: Bay. VGH, B.v.9.12.2003 – 23 CS 03.2903 – GK 2004, Rn. 118).
1.1.4
Entgegen der Rechtsauffassung des Klägerbevollmächtigten ist die Gesamtmaßnahme wie sie in der Anlage zur Verbesserungs- und Beitragssatzung vom 10. November 2017 beschrieben ist, auch tatsächlich beitragsfähig i.S.v. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 KAG.
Als beitragsfähig i.S.v. Art. 5 Abs. 1 KAG ist eine Maßnahme dann zu erachten, wenn es sich um eine „Verbesserung“ oder „Erneuerung“ der Entwässerungseinrichtung der Beklagten handelt. Als Verbesserung einer vorhandenen Einrichtung und damit als verbesserungsbeitragsfähig werden vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof Maßnahmen angesehen, die dazu führen, dass die bereits erstmalig hergestellte Einrichtung dergestalt ergänzt wird, dass sie auch den sogenannten Altanschließern neue oder zusätzliche Vorteile bietet (exemplarisch dazu: BayVGH, U.v. 11.3.2010 – 20 B 09.1890 – BeckRS 2010, 55166). Solche zusätzlichen Vorteile beinhalten regelmäßig vor allem Maßnahmen, die sich auf die Funktionsfähigkeit der Einrichtung insgesamt auswirken. Eine Verbesserung einer schon vorhandenen Einrichtung kann insbesondere durch Maßnahmen zur Hebung ihrer Qualität und Leistungsfähigkeit, vor allem zur Erhöhung ihrer Wirkungskraft erfolgen (vgl. BayVGH, U.v. 28.10.1999 – 23 N 99.1354 – BeckRS 19475). Der Begriff der „Erneuerung“ wurde durch das Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 28. Dezember 1992 (GVBl S. 775; BayRS 2014-1-I) in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 KAG eingeführt. Nach der amtlichen Gesetzesbegründung soll die Ergänzung klarstellend der rechtlichen Absicherung der Beitragsfähigkeit von Investitionen dienen, die wenigstens in wesentlichen Teilen der Einrichtung zu einem im Vergleich zum zuletzt vorhandenen Zustand höherwertigen Zustand der Einrichtung geführt haben (BayLT-Drs. 12/8082 Begr. S. 6). Andererseits – so die Gesetzesbegründung weiter (a.a.O.) – soll das nicht dazu führen, dass bloße Unterhaltungsmaßnahmen, wie etwa der Austausch von Teilen des Leitungsnetzes einer leitungsgebundenen Einrichtung ohne positive Auswirkung auf das Gesamtsystem oder wenigstens wesentliche Teile der Einrichtung dadurch zu einer beitragsfähigen Erneuerung aufgewertet werden (vgl. BayVGH, B.v. 15.5.1986 – GK 1987, Rn. 2 und 3). In seinem Beschluss vom 26. Februar 2007 führt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (23 ZB 06.3286 – GK 2009, Rn. 26) dazu aus: „Bloße Reparatur-, Ausbesserungs- oder geringfügige Auswechslungsarbeiten am Leitungsnetz sind in der Regel nicht beitragsfähig. Etwas anderes gilt dann, wenn Leitungsnetz oder sonstige Anlageteile in nicht unerheblichem Umfang erneuert werden. Dabei kann einerseits zum Tragen kommen, dass solche Maßnahmen gleichzeitig eine Verbesserung der Gesamtanlage darstellen, insbesondere wenn sie gleichzeitig mit einer Aufdimensionierung der Leitungen verbunden sind, was die Versorgungsqualität verbessert. Andererseits ist bei einer umfangreichen Erneuerungsarbeit auch zu bedenken, dass bei der Verneinung einer Erneuerungsmaßnahme die Aufwendungen innerhalb des Gebührenkalkulationszeitraums von ein bis vier Jahren (vgl. Art. 8 Abs. 6 Satz 1 KAG) vollständig abgeschrieben werden müssten. Dies würde zu unerwünschten Gebührenschwankungen führen.“
Ausgehend von diesen Maßstäben handelt es sich bei der hier zugrunde liegenden Gesamtmaßnahme um eine beitragsfähige Maßnahme i.S.v. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 KAG, ohne dass es dafür einer trennscharfen Abgrenzung zwischen deren „Verbesserung-“ und ihrem „Erneuerungscharakter“ bedürfte.
So führt die Tieferlegung und Neuerstellung des Kanalstücks in der Bräugasse schon aufgrund der nunmehr sichergestellten erstmals ausreichenden Überdeckung des betroffenen Kanalstrangs in Verbindung mit der Verwendung neuer, technisch höherwertiger PP-Rohre DN 300 und DN 400 ohne weiteres zu einer Hebung von Qualität und Leistungsfähigkeit der Gesamtanlage, mithin zu einer Verbesserung i.S.v. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 KAG.
Doch auch bei den darüber hinausgehenden Inlinersanierungen, die den weitüberwiegenden Anteil der Gesamtmaßnahme ausmachen, spricht vieles für eine Verbesserungsmaßnahme. Zwar ist damit keine Aufdimensionierung der Leitungen verbunden, jedoch führt die veränderte Materialeigenschaft der Rohrinnenwände zu wesentlich besseren Abflussbeiwerten. Da davon nicht nur punktuell kurze Rohrstücke, sondern insgesamt 2,37 km Rohrlauf betroffen sind, steigert diese Materialveränderung die Leistungsfähigkeit des gesamten Kanalnetzes – vergleichbar einer Aufdimensionierung. Dies führt zu einem anschließerspezifischen Vorteil der Maßnahme, so dass es nicht auf die ebenfalls unstreitig damit verbundenen allgemeinen Verbesserungen beim Umwelt- und Grundwasserschutz ankommt. Es kann mithin dahinstehen, ob sich aus den Verbesserungen im Bereich des Umwelt- und Grundwasserschutzes ein Vorteil der Anschließer der Entwässerungsanlage ergeben kann, oder ob es sich dabei lediglich um allgemeine Rechtsgüter handelt, die – trotz ihrer faktischen Ausstrahlung auf die angeschlossenen Grundstücke – nicht spezifisch den Anschließern zuzurechnen sind.
Letztlich kann sogar dahinstehen, ob die Inlinersanierungen für sich genommen bereits Verbesserungscharakter haben. Denn sie sind im vorliegenden Fall jedenfalls (auch) als Erneuerungsmaßnahme beitragsfähig. Sie betreffen mit 2,37 km Lauflänge bei einem Kanalnetz von insgesamt 4,33 km Länge rund 54 Prozent der Gesamtleitungen. Damit wird das Leitungsnetz „in nicht unerheblichem Umfang“ erneuert. Das vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof im Urteil vom 11. März 2010 – 20 B 09.1890 – BeckRS 2010, 55166 aufgestellten Erfordernis des „wesentlichen Teils“ ist damit erfüllt. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hatte dort einer Inlinersanierung von 860 m Lauflänge bei einem Leitungsnetz von 25 km die Beitragsfähigkeit mit der Begründung abgesprochen, dass sie sich nur auf einen unwesentlichen Teil beziehen würde. Wird jedoch bei einer Erneuerung des Leitungsnetzes zu 80 Prozent in der Regel bereits von einer „Neuherstellung“ der Anlage ausgegangen (vgl. Thimet in Wuttig/Thimet, Gemeindliches Satzungsrecht und Unternehmensrecht, Stand April 2018, Bd. 1, Teil IV Frage 19 Ziff. 3.2), muss eine Sanierung von über 50 Prozent des Leitungsnetze im Verhältnis dazu jedenfalls eine beitragsfähige Erneuerung sein. Zudem versetzt die Inlinersanierung die Gesamtanlage hier – schon im Hinblick auf die um Jahrzehnte (30 bis 50 Jahre) gesteigerte Lebenserwartung – auch in einen im Vergleich zum vorherigen Zustand höherwertigen Zustand. Die technische Nutzungsdauer der ursprünglich aus den 1960er Jahre stammenden Falzrohre ist flächendeckend weitgehend erschöpft. Die eingeführten Inliner sind nach der UV-Aushärtung selbsttragend. Selbst bei einem völligen Bruch des bisherigen Rohrmantels sind sie komplett stabil und langfristig standhaft. Im Grunde handelt es sich – so die nachvollziehbaren Ausführungen des projektverantwortlichen Ingenieurs in der mündlichen Verhandlung – bei den sanierten Leitungssträngen um einen neuen, selbsttragenden Kanal. Berücksichtigt man zudem, dass eine Finanzierung der Sanierungsmaßnahmen über Gebühren – wie von der Beklagten angesichts der geringen Anzahl an Gebührenzahlern nachvollziehbar vorträgt – zu einem exorbitanten Gebührensprung führen würde, sind die Inlinersanierungen unzweifelhaft als Erneuerungsmaßnahme zu bewerten.
Die in Rede stehende Maßnahme ist mithin insgesamt beitragsfähig. Die einbezogenen Einzelreparaturen fallen – wie von der Beklagten plausibel dargelegt – mit einem Kostenanteil von ca. einem Prozent nicht ins Gewicht, so dass auch sie zulässigerweise in den Verbesserungs- bzw. Erneuerungsbeitrag einbezogen werden konnten.
Mithin scheitert die Wirksamkeit der Verbesserungs- und Erneuerungsbeitragssatzung vom 10. November 2017 auch nicht an der Beitragsfähigkeit der zugrunde liegenden Baumaßnahmen.
In § 6 Abs. 3 VES-EWS vom 10. November 2017 hat die Beklagte von der Möglichkeit des Art. 5 Abs. 4 KAG Gebrauch gemacht, zunächst einen für die Vorauszahlung gem. Art. 5 Abs. 5 KAG relevanten vorläufigen Verbesserungsbeitrag zu erheben, bei dessen Kalkulation sie gem. Ziffer IV. der mitbeschlossenen und mitveröffentlichten Satzungsanlage lediglich 80 Prozent der geschätzten Gesamtkosten in Ansatz gebracht und schon damit dem vom Klägerbevollmächtigten im Hinblick auf die gestaffelte Erhebung der Vorausleistung erhobenen Vorwurf der „Überdeckung“ bereits entgegengewirkt.
1.2 Auf dieser Rechtsgrundlage hat die Beklagte den Bescheid vom 13. Mai 2016 erlassen, ohne dass es der in § 9 VES-EWS ausdrücklich angeordneten Rückwirkung zum 1. Mai 2016 bedurft hätte (vgl. vgl. BayVGH, U.v. 1.3.2012 – 20 B 11.1723 – juris). Verfahrensfehler sind dabei weder vorgetragen noch ersichtlich.
1.3 Auch mangelt es dem angegriffenen Vorausleistungsbescheid im Hinblick auf die Erhebung lediglich eines Teilbetrages der festgesetzten Vorausleistung nicht an Bestimmtheit.
Entgegen den Ausführungen des Klägerbevollmächtigten steht es dem Beklagten frei, die gem. § 6 Abs. 3 VES-EWS insgesamt auf 3.263,20 EUR festgesetzte Vorausleistung in Teilbeträgen entsprechend dem tatsächlichen Baufortschritt zu erheben, ohne dabei im engeren Sinne an die Einzelpositionen der dem Maßnahmenbeschrieb beigefügten Kalkulation gebunden zu sein. Denn es bleibt grundsätzlich der Gemeinde überlassen, ob sie die festgesetzte Vorausleistung im Ganzen, in kalendarisch terminierten Raten oder eben dem Baufortschritt entsprechend erhebt. Da bei letzterer Ausgestaltung die bereits tatsächlich entstandene Kosten bei der Erhebung der Teilbeträge berücksichtigt werden können, sind Abweichungen von der im Vorfeld aufgestellten Gesamtkalkulation regelmäßig möglich, ohne dass dadurch die ex-ante erstellte Kostenkalkulation insgesamt in Frage gestellt wird.
Die vom Klägerbevollmächtigten behauptete Gefahr einer Überdeckung besteht schon im Hinblick auf die lediglich mit 80 Prozent der kalkulierten Kosten veranschlagten Vorauszahlungen nicht. In der Höhe wird die vom Kläger konkret zu leistende Vorausleistung zudem durch den Beitragssatz in § 6 Abs. 3 VES-EWS insgesamt auf die im verfahrensgegenständlichen Bescheid bereits festgesetzte Gesamthöhe von 3.263,20 EUR begrenzt. Damit ist der verfahrensgegenständliche Bescheid vom 13. Mai 2016 hinreichend bestimmt. Ein Abgleich der Kostenkalkulation und der tatsächlich entstandenen Kosten muss der Festsetzung des endgültigen Gebührensatzes nach Abschluss der Verbesserungsmaßnahme vorbehalten bleiben.
Darüber hinaus sind materielle Fehler im verfahrensgegenständlichen Bescheid weder vorgetragen noch ersichtlich. Der Vorausleistungsbescheid vom 13. Mai 2016 ist mithin rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.
2. Die Klage ist mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
3. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.