Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  S 22 SO 447/15

Leitsatz

1 Die Bewilligung von Hilfe zur Pflege ist ein gebundener Verwaltungsakt, so dass die isolierte Anfechtung der Befristung (als Nebenbestimmung) zulässig ist. (Rn. 17) (redaktioneller Leitsatz)
2 Der Gesetzgeber hat mit der Neufassung des § 96 SGG bewusst auf die Neigung der Rechtsprechung zu einer analogen Anwendung dieser Vorschrift reagieren wollen (BT-Drs. 16/7716, S. 13, 18f), so dass eine erweiterte Auslegung der Vorschrift und die Einbeziehung von Folgebescheiden mittlerweile durchgehend abgelehnt werden. (Rn. 20) (redaktioneller Leitsatz)
3 Der Wortlaut des § 32 Abs. 1 Alt. 2 SGB X räumt die Möglichkeit einer Nebenbestimmung ausdrücklich nur ein, wenn diese sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt “werden”, nicht auch dafür, dass diese erfüllt “bleiben”. (Rn. 31) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I.
Es wird festgestellt, dass der Bescheid der Beklagten vom 23.03.2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Regierung von Oberbayern vom 30.06.2015 insoweit rechtswidrig und aufzuheben war, als er eine Befristung der Leistung der Hilfe zur Pflege bis zum 31.03.2016 enthalten hat. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
II.
Die Beklagte hat 2/3 der notwendigen außergerichtlichen Kosten des Klägers zu erstatten.

Gründe

Die Klage ist im Hauptantrag unzulässig. Der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag ist hingegen zulässig und auch begründet.
1. Mit seinem Hauptantrag begehrt der Kläger die isolierte Aufhebung der Befristung im Bescheid vom 23. März 2015. Dieser Antrag ist bereits unzulässig, weil sich die im Bescheid vom 23. März 2015 enthaltene Befristung durch Zeitablauf erledigt hat.
Nach § 39 Abs. 2 Sozialgesetzbuch Zehntes Buch (SGB X) bleibt ein Verwaltungsakt wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist. Erledigt ist ein Verwaltungsakt oder eine isoliert anzufechtende Nebenbestimmung jedenfalls dann, wenn sie wegen ihres Wegfalls keinerlei Rechtsfolgen mehr auslösen können (Rüfner in Wannagat, SGB X/1, § 39, RdNr. 32). Dies ist hinsichtlich des Verwaltungsakts vom 23. März 2015 hinsichtlich der dort enthaltenen Befristung der Fall.
Für den geregelten Bewilligungszeitraum bildet der Verwaltungsakt den Rechtsgrund dafür, dass der Kläger Leistungen erhalten hat. Insoweit bestehen fortdauernde Rechtswirkungen, als die Bewilligung auch den Rechtsgrund für den Verbleib der Leistungen beim Kläger bildet. Die im Bescheid als Nebenbestimmung enthaltene Befristung (§ 32 Abs. 2 Nr. 1 SGB X) ist jedoch mittlerweile obsolet, weil der Befristungszeitraum abgelaufen ist und der sich anschließende Zeitraum im Folgebescheid geregelt wurde. Eine isolierte Kassation der Nebenbestimmung aus dem Bescheid vom 23. März 2015 wäre daher sinnlos. Somit liegt Erledigung vor.
2. Zulässig und begründet ist jedoch die hilfsweise erhobene Fortsetzungsfeststellungsklage.
a) Der hilfsweise gestellte Antrag auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Befristung im Bescheid vom 23. März 2015 ist zulässig. Die Klageerweiterung um diesen hilfsweise gestellten Antrag ist dabei nach § 99 Abs. 3 Nr. 3 SGG zulässig (vgl., Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer, SGG, 11. Auflage 2014, § 99, Rn 5 mwN).
b) Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist auch im Übrigen zulässig. Hat sich ein Verwaltungsakt durch Rücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig war, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat (§ 113 Abs. 1 Satz 3 SGG).
aa) Der Kläger hat zunächst eine zulässige Anfechtungsklage erhoben. Insbesondere konnte er in zulässiger Weise allein gegen die zeitliche Befristung der vorgehen Auch das BSG geht in seiner Rechtsprechung stets von der isolierten Anfechtbarkeit unselbstständiger Nebenbestimmungen (§ 32 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 SGB), mithin einer Teilanfechtbarkeit des Verwaltungsaktes, aus, jedenfalls dann, wenn es sich bei dem Hauptverwaltungsakt um einen gebundenen VA handelt (zB BSG v 13.11.1985 – 6 RKa 15/84 – BSGE 59, 148, 152 = SozR 2200 § 368a Nr. 14; BSG v 27.2.1992 – 6 RKa 15/91 – BSGE 70, 167, 169 = BSG SozR 3-2500 § 116 Nr. 2 mwN; BSG v 30.1.2002 – B 6 KA 20/01 R – BSGE 89, 134, 135ff = SozR 3-5520 § 20 Nr. 3 S 19ff; BSG v 5.11.2003 – B 6 KA 2/03 R – SozR 4-5520 § 24 Nr. 1 Rn 16; BSG v 13.10.2010 – B 6 KA 40/09 R – BSGE 107, 56 = SozR 4-5520 § 20 Nr. 3 Rn 13). Die Bewilligung von Hilfe zur Pflege ist ein gebundener Verwaltungsakt, so dass die isolierte Anfechtung der Befristung zulässig war.
bb) Die Anfechtungsklage war auch nicht etwa deshalb ausgeschlossen, dh unzulässig, weil der vorangegangene Bewilligungszeitraum bereits hinsichtlich der Befristung angegriffen war und hierüber seit dem Jahr 2014 ein Klageverfahren anhängig war (S 51 SO 531/14 bzw L 8 SO 206/15). Der Bescheid vom 23. März 2015 ist nämlich nicht gem. § 96 SGG Gegenstand dieses Klageverfahrens bzw. Berufungsverfahrens geworden.
(1) Eine Einbeziehung durch Gesetz sieht § 96 SGG (in der Fassung des Art. 1 Nr. 16 des Gesetzes zur Änderung des Sozialgerichtsgesetzes und des Arbeitsgerichtsgesetzes vom 26. März 2008 mit Wirkung zum 01.04.2008) nur noch dann vor, wenn der neue Verwaltungsakt nach Erlass des Widerspruchsbescheides ergangen ist und den angefochtenen Verwaltungsakt ersetzt oder abändert. Der zunächst angefochtene Bescheid der Beklagten vom 19. März 2014 wurde durch den streitgegenständlichen Bescheide weder ersetzt noch abgeändert. Eine Ersetzung liegt vor, wenn der neue Verwaltungsakt vollständig an die Stelle der alten Regelung tritt. Dies ist nach den Inhalten der fraglichen Bescheide ersichtlich nicht der Fall. Auch eine Abänderung, dh. eine teilweise Ersetzung der bisherigen Regelung liegt nicht vor. Ob dies der Fall ist, also eine notwendige (teilweise) Identität der beiden Regelungen besteht, ist durch einen Vergleich der Verfügungssätze in den fraglichen bescheiden zu bestimmen. Im vorliegenden Fall werden durch die Bewilligungen aufeinander folgende Zeiträume geregelt. Eine Teilidentität ist auch hinsichtlich der zeitlichen Dimension der Regelungen nicht gegeben. Die zeitliche frühere Bewilligung endet am 31. März 2015 und der streitgegenständliche Regelungszeitraum beginnt am Folgetag, dem 1. April 2015. Somit liegen Verwaltungsakte vor, die nebeneinander bestand haben können, was eine Ersetzung oder Abändern ausschließt (vgl. BSG, Urt. v. 24.11.1978 – 11 RA 9/78, Rn. 17; Urt. v. 23.02.2005 – B 6 KA 45/03 R, Rn. 17).
(2) Auch die Einbeziehung von Folgebescheiden in entsprechender Anwendung des § 96 SGG scheidet aus. Der Gesetzgeber hat mit der Neufassung des § 96 SGG bewusst auf die Neigung der Rechtsprechung zu einer analogen Anwendung dieser Vorschrift reagieren wollen (BT-Drs. 16/7716, S. 13, 18f), so dass eine erweiterte Auslegung der Vorschrift und die Einbeziehung von Folgebescheiden mittlerweile durchgehend abgelehnt werden. Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang auch, dass der Rechtschutz des Klägers nicht in unzulässiger Weise verkürzt wird. Vielmehr verbleibt die grundsätzliche Möglichkeit der Einbeziehung der Folgebescheide in ein bereits anhängiges Klageverfahren nach den Vorgaben des § 99 SGG oder die Umstellung auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage.
Als Zwischenergebnis ist daher festzuhalten, dass die ursprünglich gegen den streitgegenständlichen Bescheid erhobene Anfechtungsklage zulässig war.
c) Die Anfechtungsklage hat sich auch nach Klageerhebung (am 3. August 2015) durch Ablauf des geregelten Zeitraums zum 31.März 2016 erledigt (vgl. oben 1). Das für die Fortsetzungsfeststellungsklage erforderliche Feststellungsinteresse ergibt sich für den Kläger aus dem Umstand, dass die Beklagte ihre Bewilligungen in stets gleichbleibender Weise befristet. Insofern liegt Wiederholungsgefahr, sogar manifestiert, vor. Dieses Feststellungsinteresse wird auch nicht durch das noch anhängige Berufungsverfahren infrage gestellt. Zutreffend weist in diesem Zusammenhang der Kläger darauf hin, dass die Berufung etwa als unzulässig zurückgewiesen werden könnte oder das Berufungsgericht aus anderen Gründen zur Zulässigkeit der Befristung keine Ausführungen macht.
Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass ein Feststellungsurteil keine Bindungswirkung für andere Verfahren hat. Dies ist natürlich insoweit richtig, als in materielle Rechtskraft stets nur die Urteilsformel erwächst. Die Gründe eines Urteils, auch bei einer Fortsetzungsfeststellungsklage, nehmen an der Rechtskraftwirkung nicht Teil. Allerdings ist dies ein Umstand, der einer Fortsetzungsfeststellungsklage immer entgegengehalten werden könnte, wen diese wegen Wiederholungsgefahr erhoben wird. Im Ergebnis ist daher festzustellen, dass die hilfsweise erhobene Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig ist.
2. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist auch begründet. Die Befristung im Bescheid vom 23. März 2015 war rechtswidrig und wäre daher abzuheben gewesen.
a) Die Rechtmäßigkeit der von der Beklagten ausgesprochenen Befristung richtet sich nach § 32 Abs. 1 SGB X, weil es sich bei Hilfe zur Pflege gemäß §§ 61 ff. Zwölftes Buch Sozialgesetzbuch – Sozialhilfe (SGB XII) um Leistungen handelt, auf die bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen ein Anspruch besteht (§ 61 Abs. 1 Satz 1 SGB XIII „ist Hilfe zur Pflege leisten“).
b) Die Befristung ist bei den Leistungen der Hilfe zur Pflege nicht durch Rechtsvorschrift zugelassen (§ 32 Abs. 1, 1. Alt. SGB X). Anders als in anderen Leistungsgesetzen, die laufende Leistungen vorsehen (vgl. etwa § 44 Abs. 3 Satz 1 SGB XII, 102 Abs. 2 bis 4 SGB VI, § 41 Abs. 1 Sätze 4 und 5 SGB II), findet sich im 7. Kapitel des SGB XII keine (bereichsspezifische) Rechtsvorschrift im Sinne des § 32 Abs. 1 1. Alt. SGB X, die eine Befristung zulässt.
c) Auch die Voraussetzungen für eine Befristung nach § 32 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 SGB X liegen nicht vor.
aa) Wenn das jeweilige Leistungsrecht keine ausdrückliche Befugnis zur Befristung vorsieht, ist diese jedenfalls möglich, um sicherzustellen, dass die jeweiligen gesetzlichen Voraussetzungen für eine Leistungsbewilligung erfüllt werden (§ 32 Abs. 1, 2. Alt. SGB X). Nach dieser Variante wird der Erlass des Verwaltungsaktes ermöglicht, obwohl noch nicht alle Tatbestandsvoraussetzungen gegeben sind oder noch Unsicherheit über ihr Vorliegen besteht (vgl. Engelmann in von Wulffen/Schütze, SGB X 8. Auflage 2014). Im vorliegenden Fall bestand jedoch keine Unsicherheit über das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 61 Abs. 1 Satz 1 SGB XII. Auch das Merkmal der „Dauer“ war gegeben, denn im Hinblick auf die manifesten Erkrankungen des Klägers ist dessen Pflegebedürftigkeit über einen Zeitraum von 6 Monaten hinaus unstrittig. Damit lagen bereits zum Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides die Voraussetzung „auf Dauer“ im Sinne von § 61 Abs. 1 Satz 1 SGB XII sowie alle weiteren Tatbestandsvoraussetzungen für die Bewilligung von Hilfe zur Pflege vor.
bb) Es ist strittig, ob der 2. Alt des § 32 Abs. 1 SGB X auch eine Sicherstellungsfunktion entnommen werden kann, nach der Befristungen ermöglicht werden sollen, um prüfen zu können, ob die Leistungsvoraussetzungen erfüllt geblieben sind. Die Beklagte hat ja tatsächlich die Leistungen auch nicht deshalb befristet, um im Vorgriff auf die vollständige Prüfung der Leistungsvoraussetzungen schon eine zusprechende Entscheidung zu treffen sondern um den Kläger zu veranlassen, nach Ablauf einer gewissen Zeit (Bewilligungszeitraum) das weitere Vorliegen der Leistungsvoraussetzungen nachzuweisen.
(1) Zum Teil wird die Auffassung vertreten die Alt. 2 des § 32 Abs. 1 SGB X erstrecke sich auch auf den künftigen Fortbestand der gesetzlichen Voraussetzungen von Dauer-Verwaltungsakten, wenn entweder von der Eigenart des Verwaltungsakts her typischerweise damit zu rechnen ist, dass dessen Voraussetzungen nach einer gewissen Zeit wieder entfallen könnten oder wenn im konkreten Fall greifbare Anhaltspunkte befürchten lassen, die Voraussetzungen könnten möglicherweise wieder entfallen (BSG v 28.9.2005 – B 6 KA 60/03 R -Rn 25; BSG v 28.9.1990 – 9a/9 RVs 14/89), oder schließlich, dass die tatsächlichen Voraussetzungen des Bescheides einem häufigen Wechsel unterliegen (so VGH Baden-Württemberg v 25.11.1987 – 6 S 2319/86). Die Behörde sei in solchen Fällen zu einer Befristung berechtigt (vgl. Engelmann a.a.O § 32 SGB X, Rnr. 10 mit weiteren Nachweisen).
(2) Das Gericht kann offen lassen, ob diese Auslegung des § 32 Abs. 1 Alt. 2 SGB X zutrifft oder ob hierin nicht eine Umgehung des Verfahrens nach § 48 SGB X angelegt ist. Der Wortlaut jedenfalls des § 32 Abs. 1 2. Alt. SGB X räumt die Möglichkeit einer Nebenbestimmung ausdrücklich nur ein, wenn diese sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt „werden“, nicht auch dafür, dass diese erfüllt „bleiben“ (vgl. Littmann in Hauck/Noftz, SGB X, K § 32 Rn. 38).
(3) Jedenfalls im zu entscheidenden Fall liegt keine der o.gen. Fallgruppen vor, die nach der Rechtsprechung die Befristung eines Dauerverwaltungsaktes unter dem Gesichtspunkt der Sicherungsfunktion ermöglicht.
Weder ist wegen der Eigenart des Bescheides (Hilfe zur Pflege) typischerweise damit zu rechnen, dass dessen Voraussetzungen nach einer gewissen Zeit wieder entfallen könnten; tatsächlich bewilligt die Beklagte dem Kläger durchgehend Leistungen in gleicher Höhe. Dies gilt umso mehr, als die Beklagte ihre Bescheide im Zusammenhang mit Hilfe zur Pflege nach einer in anderen Verfahren geäußerten Rechtsansicht nicht als Bewilligung sondern nur als Zusicherung (§ 34 SGB X) versteht. Änderungen im Hilfebedarf wären dann bei der konkreten Abrechnung der einzelnen Bewilligungsmonate zu berücksichtigen (§ 34 Abs, 3 SGB X).
Auch liegen im konkreten Fall keine greifbaren Anhaltspunkte vor, wonach zu befürchten ist, dass die Voraussetzungen für Hilfe zur Pflege beim Kläger möglicherweise wieder entfallen könnten (vgl. BSG v 28.9.2005 – B 6 KA 60/03 R).
Dies gilt auch, soweit für die Hilfe zur Pflege Einkommen und Vermögen in bestimmten Umfang einzusetzen ist. Die Verhältnisse des Klägers sind hier – schon aufgrund seiner Behinderung – denkbar statisch und rechtfertigen die Befristung nicht Im Ergebnis kann also dahingestellt bleiben, ob § 32 Abs. 1 Alt. 2 SGB X unter bestimmten Voraussetzungen auch eine Befristung von Dauerverwaltungsakten ermöglicht, wenn diese sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt „bleiben“. Diese besonderen Voraussetzungen liegen im Falle der Klage jedenfalls nicht vor.
cc) Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass es der Beklagten natürlich unbenommen bleibt, bei einer Änderung der tatsächlichen Verhältnisse wegen Wegfalls der Leistungsvoraussetzungen, eine Aufhebung nach § 48 Abs. 1 Satz 1 SGB X zu verfügen. Es ist auch kein Grund ersichtlich, warum die Beklagte nicht in gewissen Zeitabständen die Mitwirkungspflicht des Leistungsempfängers aktualisieren sollte, um sich zu vergewissern, ob die Leistungsvoraussetzungen nach wie vor gegeben sind (§§ 60, 66 SGB I). Ohnehin erscheint dieser Weg verfahrensökonomischer und zielgenauer zu sein, als eine gleichförmige Befristung aller Leistungsfälle, ohne Rücksicht auf eine sachliche Notwendigkeit hierzu.
Nach alledem kommt die Kammer zum Ergebnis, dass die Befristung im Bescheid vom 23. März 2015 rechtswidrig war und die Fortsetzungsfeststellungsklage also begründet ist.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 193 SGG und trägt dem Umstand Rechnung, dass die Klage im Hilfsantrag erfolgreich war. Die Quote berücksichtigt dabei, dass sich Haupt- und Hilfsantrag im materiell rechtlichen teilweise decken.
Gegen dieses Urteil besteht die Möglichkeit der Berufung zum Bayerischen Landessozialgericht nach Maßgabe der unten aufgeführten Rechtsbehelfsbelehrung:(§§ 143, 144 SGG).