Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  M 5 K 16.515

Leitsatz

1 Fehler im Führungsverhalten rechtfertigen die Herabsetzung einer dienstlichen Beurteilung hinsichtlich des Einzelmerkmals “Teamverhalten” und des Gesamtergebnisses. Ein Fehlverhalten kann in einer Dienstaufsichtsbeschwerde gegen Vorgesetzte oder darin liegen, dass Konflikte auf der Führungsebene in einer E-Mail an Mitarbeiter nach außen getragen werden. (redaktioneller Leitsatz)
2 Eine dienstliche Beurteilung ist kein Verwaltungsakt und deshalb nicht der Bestandskraft fähig. Im Einwendungsverfahren ist der Beurteiler deshalb nicht gehindert, die Beurteilung zu überdenken und auch zum Nachteil des Beamten abzuändern. (redaktioneller Leitsatz)
3 Anders als die Besorgnis der Befangenheit muss eine Voreingenommenheit des Beurteilers aus Sicht eines objektiven Dritten feststehen. Aus Vorwürfen gegen Beamte, die Beurteilungsbeiträge erstellen, ergibt sich keine Voreingenommenheit des allein zuständigen Beurteilers (hier: des Polizeipräsidenten), der diese Beiträge vor der Übernahme prüft. (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I.
Die Klage wird abgewiesen.
II.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Aufhebung seiner periodischen Beurteilung vom 16. Dezember 2015 für den Beurteilungszeitraum 1. Juni 2012 bis 31. Mai 2015 und Erstellung einer neuen periodischen Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Die angefochtene Beurteilung ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung/VwGO analog, da eine dienstliche Beurteilung keinen Verwaltungsakt darstellt).
1. Dienstliche Beurteilungen sind ihrem Wesen nach persönlichkeitsbedingte Werturteile, die verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar sind (BVerwG, U. v. 13.5.1965 – 2 C 146.62 – BVerwGE 21, 127/129; U. v. 26.6.1980 – 2 C 8/78 – BVerwGE 60, 245 ständige Rechtsprechung). Nach dem erkennbaren Sinn der Regelung über die dienstliche Beurteilung soll nur der Dienstherr oder der für ihn handelnde Beurteiler ein persönliches Werturteil darüber abgeben, ob und inwiefern der Beamte den vom Dienstherrn zu bestimmenden, zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen des konkreten Amtes entspricht. Bei einem derartigen, dem Dienstherren vorbehaltenden Akt wertender Erkenntnis steht diesem eine der gesetzlichen Regelung immanente Beurteilungsermächtigung zu. Demgegenüber hat sich die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle darauf zu beschränken, ob der Beurteiler den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, oder ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie den gesetzlichen Regelungen über die dienstliche Beurteilung und auch sonst mit gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (BVerwG, U. v. 11.1.1999 – 2 A 6/98 – ZBR 2000, 269). Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle kann dagegen nicht dazu führen, dass das Gericht die fachliche oder persönliche Beurteilung des Beamten durch den Dienstherrn in vollem Umfang nachvollzieht oder diese gar durch eine eigene Beurteilung ersetzt (BVerwG, U. v. 26.6.1980, a. a. O.).
Zugrunde zu legen sind die Art. 54 ff. des Gesetzes über die Leistungslaufbahn und die Fachlaufbahnen der bayerischen Beamten und Beamtinnen (Leistungslaufbahngesetz/LlbG), die Verwaltungsvorschriften zum Beamtenrecht (Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen v. 18.11.2010 – VV-BeamtR, FMBl. S. 264, Abschnitt 3: Dienstliche Beurteilung – allgemeine Beurteilungsrichtlinien), sowie die Richtlinien für die dienstliche Beurteilung, Leistungsfeststellungen nach Art. 30 und 66 des Bayerischen Besoldungsgesetzes/BayBesG – i. V. m. Art. 62 LlbG für die Beamtinnen und Beamten der Bayerischen Polizei und des Bayerischen Landesamtes für Verfassungsschutz vom 8. April 2011 (Beurteilungsrichtlinien der Bayerischen Polizei, AllMBl S. 129). Maßgebend ist, welches Beurteilungssystem und welche Regelungen zum Beurteilungsstichtag (hier: 31.5.2015) gegolten haben (vgl. BVerwG, U. v. 2.3.2000 – 2 C 7/99 – NVwZ-RR 2000, 621 unter Hinweis auf BVerwG, B. v. 14.2.1990 – 1 WB 181/88 – BVerwGE 86, 240).
2. Gemessen an diesen Grundsätzen ist die angefochtene dienstliche Beurteilung vom 16. Dezember 2015 rechtlich nicht zu beanstanden.
Die Zeugen – an deren Glaubhaftigkeit das Gericht keinen Anlass zu Zweifeln sieht – haben in der mündlichen Verhandlung das formale Vorgehen wie auch die maßgeblichen Erwägungen für die Bewertung des Klägers im Vergleich mit den Beamten derselben Besoldungsgruppe (A 12) dargestellt. Danach ist gegen die Beurteilung rechtlich nichts zu erinnern.
Es wurde dargestellt, dass auch im vorliegenden Fall die Beurteilung wie bei der Bayerischen Polizei üblich „von unten nach oben“ entwickelt wurde. So wurde zunächst eine Reihung auf Dienststellenebene gebildet, danach auf Abschnittsebene und zuletzt auf Präsidiumsebene (vgl. hierzu BayVGH, U. v. 7.5.2014 – 3 BV 12.2594 – RiA 2014, 277, juris Rn. 55).
a) Insbesondere der Zeuge Polizeipräsident A. hat erläutert, wie die Reihungen „von unten nach oben“ erarbeitet wurden. Er hat auch geschildert, dass die Fehler des Klägers im Führungsverhalten dessen Leistungsbild im Beurteilungszeitraum insgesamt so stark beeinträchtigt hätten, dass eine entsprechende Herabstufung im Einzelmerkmal „Teamverhalten“ wie auch im Gesamtergebnis gerechtfertigt gewesen sei. Die Verschlechterung in diesem Einzelmerkmal um vier Punkte wurde auch entsprechend Nr. 3.3 der Beurteilungsrichtlinien der Bayerischen Polizei in der Rubrik „Ergänzende Bemerkungen“ erläutert. Bei der Einstufung des Klägers – das hat der Zeuge ausdrücklich auf Frage angegeben – sei die Leistung über den gesamten Beurteilungszeitraum in den Blick genommen worden, auch die ersten beiden Jahre, in denen der Beamte als stellvertretender Kommissariatsleiter tätig gewesen sei. Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Beurteiler die entsprechenden Vorkommnisse (Dienstaufsichtsbeschwerde gegen zwei Vorgesetzte sowie eine E-Mail an Mitarbeiter eines Kommissariats, in der sich der Kläger als stellvertretender Kommissariatsleiter mit der bisherigen Personal-, Menschen- und Dienstführung des Kommissariatsleiters nicht einverstanden erklärte) als Fehler im Führungsverhalten ansieht. Wenn der Zeuge hierzu angegeben hat, dass er es als illoyal und inakzeptabel ansieht, dass Probleme zwischen einem Kommissariatsleiter und dessen Stellvertreter in einer E-Mail an die Mitarbeiter geschildert werden, ist das sachlich gerechtfertigt und nachvollziehbar. Wird ein Konflikt, noch dazu zwischen zwei Führungspersonen, nach außen getragen, gestaltet sich eine Streitbeilegung bzw. Schlichtung schwieriger. Dadurch ergibt sich auch die Gefahr einer Eskalation wie der Lagerbildung innerhalb der Belegschaft. Entsprechendes gilt für den Umstand, dass der Kläger Vorwürfe gegen zwei Vorgesetzte in Form einer Dienstaufsichtsbeschwerde vorbringt und nicht in einer weniger massiven Art und Weise. Denn jeder Beamte ist verpflichtet, seine Vorgesetzten zu beraten und zu unterstützen (§ 35 Satz 1 des Gesetzes zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern – Beamtenstatusgesetz/BeamtStG). Das gilt auch für den Fall, dass Unstimmigkeiten auftreten. Wenn der Beurteiler diese Vorkommnisse als das Leistungsbild wesentlich negativ prägend bewertet, insbesondere hinsichtlich des Einzelmerkmals „Teamfähigkeit“, liegt das innerhalb des einer gerichtlichen Überprüfung entzogenen Beurteilungsspielraums. Es ist rechtlich nichts dagegen zu erinnern, dass der Polizeipräsident diese von ihm ausdrücklich als „Kardinalfehler“ bezeichneten Umstände bei einem Leistungsvergleich mit den anderen Beamten derselben Besoldungsgruppe als sehr negativ bewertet. Wie schwerwiegend der Dienstherr dieses Verhalten gesehen hat, wird auch daran deutlich, dass der Beamte kurz nach Verbreitung der E-Mail von seiner Funktion als stellvertretender Kommissariatsleiter entbunden und an ein anderes Kommissariat als Sachbearbeiter abgeordnet wurde.
Auch der Umstand, dass die streitgegenständliche dienstliche Beurteilung im Einzelmerkmal „Teamverhalten“ gegenüber der zunächst erteilten Beurteilung vom 16. Juni 2015 nochmals um einen Punkt auf sieben Punkte abgesenkt wurde, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Der als Zeuge vernommene Beurteiler hat hierzu angegeben, dass die Beurteilung durch die erfolgte weitere Abwertung in diesem Merkmal insgesamt im Verhältnis der Einzelmerkmale zum Gesamtprädikat stimmiger gemacht werden sollte. Diese Erwägungen halten sich im gerichtlich nicht zu überprüfenden Beurteilungsspielraum. Eine dienstliche Beurteilung stellt keinen Verwaltungsakt dar und ist daher nicht der Bestandskraft fähig. Gerade im Einwendungsverfahren ist der Beurteiler nicht gehindert, die Beurteilung in den Einzel- wie in der Gesamtnote nochmals zu überdenken und kann diese auch zum Nachteil des Beamten ändern. Auch der Umstand, dass die Verschlechterung in der Rangfolge der zu vergleichenden Beamten auf Präsidiumsebene zu einem entsprechend schlechteren Gesamtergebnis gegenüber der dienstlichen Beurteilung für die vorangegangene Beurteilungsperiode geführt hat und entsprechend auch zu einem schlechteren Ergebnis in den Einzelmerkmalen hält sich innerhalb des Beurteilungsspielraums. Dabei ist – entsprechend den Darlegungen des Zeugen A. – der Abfall im Einzelmerkmal „Teamverhalten“ besonders ausgeprägt.
Hiergegen kann der Kläger nicht einwenden, dass die inhaltliche Berechtigung der Dienstaufsichtsbeschwerde wie der E-Mail hätte geklärt und berücksichtigt werden müssen. Denn der Beurteiler hat die Form des Vorgehens beanstandet. Durch die vom Kläger gewählte Form der Beschwerdepunkte gegen seine Vorgesetzten hat er zu einer Eskalation und Weiterung der Konflikte beigetragen. Das erschwert eine konstruktive Bewältigung von auftretenden Problemen. Wie bereits ausgeführt liegen diese Erwägungen innerhalb des einer Rechtskontrolle entzogenen Beurteilungsspielraums und sind daher rechtlich nicht zu beanstanden.
b) Der streitgegenständlichen dienstliche Beurteilung haften auch keine formellrechtlichen Fehler an.
Die Beteiligung der unmittelbaren Vorgesetzten ist in der zum Beurteilungsstichtag (31.5.2015) maßgeblichen Fassung der allgemeinen Beurteilungsrichtlinien in Nr. 10.1 geregelt. Danach sind bei einem Wechsel des Dienstpostens die unmittelbaren Vorgesetzten zu hören, wenn der Einsatz auf einer Stelle wenigstens sechs Monate betragen hat. Daher war der unmittelbare Vorgesetzte beim K 26 zu hören, auch wenn der Kläger bei diesem Kommissariat aufgrund Krankheit keinen Dienst geleistet hat. Nr. 10.1 Satz 5 der allgemeinen Beurteilungsrichtlinien sieht insoweit keine Ausnahme vor. Entsprechend ist die Beurteilung nach Nr. 10.2 Satz 1 der allgemeinen Beurteilungsrichtlinien auch im Einvernehmen mit der Dienststelle erfolgt, an die der Kläger zum Beurteilungsstichtag abgeordnet war. Auch wenn dort ein Beurteilungsbeitrag erstellt worden ist, der nach Nr. 10.2 Satz 2 der allgemeinen Beurteilungsrichtlinien nicht erforderlich war, da die Abordnungszeit zum Beurteilungsstichtag nicht länger als sechs Monate betragen hatte, bedingt das keine formellen Mängel der Beurteilung. Denn der Beurteilungsbeitrag ist nicht als formaler Beitrag in die Beurteilung eingeflossen, vielmehr war dieser ein informeller Anhaltspunkt für die Bewertung der Leistung durch den unmittelbaren Vorgesetzten beim K 71. Dieser kam auch auf eine Bewertung von neun Punkten. Das hat der Zeuge Kriminaloberrat P. geschildert. Daher kann sich diese Einschätzung nicht negativ auf die dienstliche Beurteilung ausgewirkt haben. Der Zeuge P. wurde auch zu Recht als unmittelbarer Vorgesetzter zum Beurteilungsstichtag 31. Mai 2015 nach Nr. 10.4 der allgemeinen Beurteilungsrichtlinien dazu formal beteiligt, ob er Einwendungen gegen die Beurteilung habe. Dem steht nicht entgegen, dass Kriminaloberrat P. das nur als Kenntnisnahme verstanden wissen will. Denn er hat die Beurteilung durchgesehen, dessen Bewertung lautete ebenfalls auf neun Punkte. Daher hat er die Beurteilung zustimmend zur Kenntnis genommen.
c) Auch das Argument der Klagepartei, dass EKHK R. und KD B. voreingenommen seien, kann der Klage nicht zum Erfolg verhelfen. Denn maßgeblich für die Beurteilung und deren Zustandekommen ist der Polizeipräsident als Beurteiler. Eine Voreingenommenheit des als Zeugen vernommenen Polizeipräsidenten A. ist von der Klagepartei nicht vorgetragen worden, hierfür ist auch im Ansatz nichts ersichtlich.
Eine Voreingenommenheit des Beurteilers unterscheidet sich von der Besorgnis der Befangenheit dadurch, dass die mangelnde Objektivität und Unvoreingenommenheit nicht aus subjektiver Sicht des Beamten, sondern aus der Perspektive eines objektiven Dritten festzustellen ist. Die Voreingenommenheit kann sich aus der Beurteilung selbst, aber auch aus dem sonstigen Verhalten des Beurteilers in Angelegenheiten des zu Beurteilenden im Beurteilungszeitraum oder im Beurteilungsverfahren ergeben (vgl. BVerwG, U. v. 23.4.1998 – 2 C 16.97 – BVerwGE 106, 318, juris Rn. 13 ff.; BayVGH, B. v. 13.8.2014 – 3 ZB 13.631 – juris Rn. 14).
Selbst wenn die beiden Beamten gegenüber dem Kläger voreingenommen wären, würde sich das auf die vorliegende Beurteilung nicht auswirken. Denn diese beruht auf der Urteilsbildung des Polizeipräsidenten als Beurteiler, bei dem keinerlei Anhaltspunkte für eine Voreingenommenheit ersichtlich sind. Angesichts des Umstands, dass die ursprünglich erteilte Beurteilung nach Einwendungen aufgehoben wurde und durch die streitgegenständliche ersetzt wurde, hat sich der Beurteiler in besonderer Weise mit der dienstlichen Beurteilung für den Kläger befasst. Ob EKHK R. und KD. B. gegenüber dem Kläger als voreingenommen anzusehen sein könnten, ist daher letztlich nicht von Bedeutung und kann offen bleiben.
Nach den Aussagen des Polizeipräsidenten A. hat dieser die Angaben der EKHK R. und KD B. für die Bildung seines Urteils hinsichtlich der streitgegenständlichen dienstlichen Beurteilung zu dem Konflikt des Klägers mit diesen Vorgesetzten nicht einfach ungeprüft übernommen (vgl. hierzu: Schnellenbach/Bodanowitz, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, Stand: April 2016, Rn. 469). Dem Beurteiler waren die Spannungen zwischen dem Kommissariats- (EPHK R.) und dem Dezernatsleiter (KD B.) bei der Urteilsbildung über die dienstlichen Leistungen des Klägers bekannt. Er wusste um die E-Mail wie auch die Dienstaufsichtsbeschwerde. Der Inhalt wie auch der Anlass für die Vorhaltungen, die der Kläger darin gegen beide Beamte vorbringt, waren für den Polizeipräsidenten bei der dienstlichen Beurteilung nicht maßgeblich. Denn ausschlaggebend für den Beurteiler – was der Zeuge in seiner Aussage unterstrichen hat – war die Form der jeweiligen Beschwerdeführung, die er als „Kardinalfehler“ bezeichnet und entsprechend schwerwiegend bewertet hat. Insbesondere gilt das für das Hinaustragen eines Konflikts zwischen Führungspersonen nach außen, was mit der E-Mail vom … März 2014 erfolgt ist. Eine genauere Aufklärung der Umstände, die zu der E-Mail wie auch der Dienstaufsichtsbeschwerde geführt haben, war daher nicht erforderlich (s.o.). Der Zeuge hat ausdrücklich betont, dass die inhaltliche Bearbeitung der Dienstaufsichtsbeschwerde mit der dienstlichen Beurteilung für den Kläger seines Erachtens nichts zu tun gehabt habe.
3. Der Kläger hat als unterlegener Beteiligter nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung/ZPO.