Aktenzeichen M 7 K 15.4896
Leitsatz
Die kommunalen Gremien haben grundsätzlich die Wahlmöglichkeit unter verschiedenen, den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Prinzips der repräsentativen Demokratie und des Gebots der Wahlgleichheit gerecht werdenden Berechnungsverfahren (z.B. Hare/Niemeyer, Sainte-Lague/Schepers); diese Gestaltungsfreiheit endet nur dort, wo ansehnlich große Gruppen von einer Vertretung im Ausschuss ausgeschlossen würden mit der Folge, dass der Ausschuss kein Spiegelbild der Zusammensetzung der kommunalen Vertretungskörperschaft mehr darstellen würde. (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
I.
Die Klage wird abgewiesen.
II.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Die Beigeladene trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Gründe
Die zulässige Klage hat keinen Erfolg.
Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage statthaft. Der Beschluss des Beklagten über die Verteilung der auf die einzelnen Fraktionen zu vergebenden Ausschusssitze ist eine im Landkreisverfassungsrecht wurzelnde organisationsrechtliche Entscheidung, die im Wege der allgemeinen Leistungsklage angreifbar ist (vgl. BayVGH, U.v. 8.5.1968 – Nr. 145 IV 67 – BayVBl 1968, 324/325; Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, Art. 33 GO Rn. 35).
Die angegriffene Verteilung der Ausschusssitze im Kreisausschuss, Finanzausschuss, dem Ausschuss für Bau, Wirtschaft und Infrastruktur sowie dem Ausschuss für Umwelt, Nahverkehr, Natur und Tourismus ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO analog). Sie hat keinen Anspruch darauf, dass sie in diesen Ausschüssen zulasten der Fraktion der CSU jeweils einen Sitz erhält.
Gemäß Art. 27 Abs. 2 Satz 2 LkrO hat der Kreistag bei der Besetzung des Kreisausschusses und den weiteren Ausschüssen (Art. 29 Abs. 1 Satz 3 LkrO) dem Stärkeverhältnis der in ihm vertretenen Parteien und Wählergruppen Rechnung zu tragen. Haben dabei mehrere Parteien oder Wählergruppen gleichen Anspruch auf einen Sitz, so ist statt eines Losentscheids auch der Rückgriff auf die Zahl der bei der Wahl auf diese Parteien oder Wählergruppen abgegebenen Stimmen zulässig (Art. 27 Abs. 2 Satz 3 LkrO). Diesen gesetzlichen Vorgaben entsprechend sieht die Geschäftsordnung für den Kreistag, den Kreisausschuss und die weiteren Ausschüsse des Beklagten vor, dass die Mitglieder der Ausschüsse vom Kreistag aufgrund der Vorschläge der Parteien und Wählergruppen nach dem Hare/Niemeyer-Verfahren mit Mehrheitsklausel ermittelt werden. Bei gleicher Dezimalzahl von Fraktionen, Gruppen oder Ausschussgemeinschaften entscheidet die größere Zahl der bei der Kreistagswahl auf die Wahlvorschläge der betroffenen Parteien oder Wählergruppen abgegebenen Stimmen (vgl. § 33 Abs. 2 Satz 1 und 2, § 36 Abs. 1 der Geschäftsordnung).
Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG muss das Volk in den Ländern, Kreisen und Gemeinden eine Vertretung haben, die aus unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Diese Bestimmung überträgt die in Art. 20 Abs. 1 und 2 GG getroffene Grundentscheidung der Verfassung für die Prinzipien der Volkssouveränität und der Demokratie auf die Ebene der Gemeinden und Kreise. Daraus folgt, dass die Kreisvertretung, auch wenn sie kein Parlament, sondern Organ einer Selbstverwaltungskörperschaft ist, die Kreisbürger repräsentiert. Diese Repräsentation vollzieht sich nicht nur im Plenum, sondern auch in den Ausschüssen der Kreisvertretung. Jeder Ausschuss einer Kreisvertretung muss folglich ein verkleinertes Bild des Plenums sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums und das darin wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerspiegeln. Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit soll sicherstellen, dass der Ausschuss die Zusammensetzung des Plenums in seiner konkreten, durch die Fraktionen geprägten organisatorischen Gestalt verkleinernd abbildet (vgl. BVerwG, U.v. 9.12.2009 – 8 C 17/08 – juris Rn. 18, 20; U.v. 10.12.2003 – 8 C 18/03 – juris Rn. 12, 13; BayVGH, U.v. 8.5.2015 – 4 BV 15.201 – juris Rn. 28).
Dem verfassungsrechtlich gebotenen Spiegelbildlichkeitsgebot hat die Beklagte mit dem Berechnungsverfahren nach Hare/Niemeyer und der Anwendung der Pattauflösungsregel des Rückgriffs auf die Zahl der bei der Wahl auf die Parteien und Wählergruppen abgegebenen Stimmen Rechnung getragen. Bei der Anwendung des Quotenverfahrens nach Hare/Niemeyer konnten 10 der 12 Ausschusssitze über die errechneten ganzen Zahlen vergeben werden. Für die verbleibenden 2 Sitze ergab sich ein Patt zwischen den Fraktionen der CSU, der SPD und der Klägerin, da alle den nächst höheren, gleichen Zahlenbruchteil von 0,6 hatten. Diese Pattsituation löste der Beklagte zu Recht dahingehend auf, dass er auf die Gesamtzahl der bei der Wahl auf die Parteien abgegebenen Stimmen abstellte und die verbleibenden 2 Sitze den Fraktionen der CSU und der SPD zuteilte. Die von der Klägerin vorgetragenen Einwände führen zu keinem anderen Ergebnis. Der Beklagte war nicht verpflichtet, für die Besetzung der Ausschüsse das Verfahren nach Sainte-Lague/Schepers anzuwenden.
Nachdem der Landesgesetzgeber den kommunalen Gremien kein bestimmtes Verfahren vorgeschrieben hat, haben diese grundsätzlich die Wahlmöglichkeit unter verschiedenen, den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Prinzips der repräsentativen Demokratie und des Gebots der Wahlgleichheit gerecht werdenden Berechnungsverfahren. Entscheidet sich der Kreistag für ein Verfahren, ist dieses konsequent bis zur Verteilung aller Sitze anzuwenden. Es entspricht ständiger Rechtsprechung, dass das Restverteilungsverfahren nach Hare/Niemeyer dem Gebot der Wahlgleichheit entspricht und die Entscheidung des Kreistages für dieses Verfahren nicht zu beanstanden ist. Gewisse Abweichungen vom mathematisch genauen Proporz treten bei jedem Verteilungsverfahren auf. Die Umrechnung des Kreistagsergebnisses auf Ausschusssitze führt regelmäßig nicht zu ungebrochenen, sondern zu Bruchteilszahlen. Während nach dem Hare/Niemeyer-Verfahren im Anschluss an die Sitzvergabe nach ganzen Zahlen die restlichen Ausschusssitze nach der Größe der Dezimalreste verteilt werden, wird die Reihenfolge der Zugriffe auf die Ausschusssitze für die einzelnen Fraktionen bei dem Verfahren nach Sainte-Lague/Schepers über Höchstzahlen oder Rangmaßzahlen ermittelt. Kein Wahlsystem kann die Spiegelbildlichkeit bei der Ausschussbesetzung in letzter Konsequenz herstellen. Bei jedem Berechnungsverfahren werden Fraktionen zwangsläufig teils über-, teils unterpräsentiert (vgl. BVerwG, U.v. 10.12.2003 – 8 C 18/03 – juris Rn. 21; B.v. 16.7.1996 – 8 PKH 10/96 – juris Rn. 3 m. w. N.; BayVGH, U.v. 17.3.2004 – 4 BV 03.1159 – juris Rn. 16 ff.). Die Organisationshoheit des Kreistages findet nur dort ihre Grenze, wo es zu einer Überaufrundung kommt, d. h. zu einem Sprung auf die übernächste statt auf die nächsthöhere ganze Zahl kommt. Eine derart massive Verzerrung der Größenverhältnisse lässt sich vor dem verfassungsrechtlich fundierten Grundsatz der Spiegelbildlichkeit nicht rechtfertigen (vgl. BayVGH, U.v. 17.3.2004, a. a. O., juris Rn. 22; U.v. 8.5.2015 – 4 BV 15.201 – juris Rn. 30).
Zu einer Überaufrundung kann es bei der Anwendung des Hare/Niemeyer-Verfahrens bereits systembedingt nicht kommen. Die genannten Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs sind zu der Anwendung des Höchstzahlverfahrens nach d‘Hondt ergangen. Die errechnete Verhältniszahl von 5,6 wurde bei der Fraktion der CSU auf 6 Sitze, die Zahl von 1,6 bei der Fraktion der SPD auf 2 Sitze aufgerundet. Die Beteiligten sind sich auch einig darüber, dass diejenige Fraktion bzw. Ausschussgemeinschaft mit einem Zahlenbruchteil 0,6, die einen Sitz nicht erhält, im Verhältnis zu den erreichten Sitzen im Kreistag jeweils mit dem gleichen Prozentsatz weniger erhält als dies dem exakt errechneten Ergebnis entspricht (jeweils -5%). Die entstandene Pattsituation durfte der Beklagte nach seiner Satzung dahingehend entscheiden, dass er die verbleibenden 2 Sitze nach der größeren Zahl der bei der Kreistagswahl auf die Wahlvorschläge der betroffenen Parteien abgegebenen Stimmen zuwies.
Die Regelung, dass anstelle eines Losentscheides auf die bei der Wahl des Kreistages für die einzelnen Parteien abgegebenen Stimmen zurückzugreifen ist, ist verfassungsgemäß. Der Bayer. Verfassungsgerichtshof hat in seiner Entscheidung vom 13. Dezember 1974 (Vf.27 – VII – 73, BayVBl 1975, 166/167) ausgeführt, dass ein sachlicher Grund dafür bestehe, bei gleichen Teilungszahlen auf das infolge einer größeren Zahl von Wählerstimmen erlangte größere politische Gewicht einer Partei abzustellen. Soweit die Klägerin für den Rückgriff auf die Wählerstimmen eine eigene Berechnung anstellt und dabei den aufgrund der ganzen Zahlen errechneten Ausschusssitzen jeweils Wählerstimmen zurechnet, ist eine solche Berechnung weder mit dem Wortlaut des Art. 27 Abs. 2 Satz 3 LkrO bzw. § 33 Abs. 2 Satz 2 der Geschäftsordnung des Beklagten noch mit dem Sinn und Zweck der Regelung (vgl. die genannte Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs) vereinbar.
Der Beklagte war auch nicht gehalten, für die Verteilung der Ausschusssitze das Verfahren nach Sainte-Lague/Schepers einzusetzen, um den für die ÖDP und FDP abgegebenen Wählerstimmen einen Erfolg zu verschaffen. Zwar mag das Verfahren nach Sainte-Lague/Schepers den Erfolgswert der Wählerstimmen in bestmöglicher Weise verwirklichen (vgl. Jochen Rauber, „Das Ende der Höchstzahlen“, NVwZ 2014 S. 626/628), die Verteilung der Ausschusssitze geschieht aber nicht mehr im Vollzug der Landkreiswahl. Die Wahl hat mit der Bildung des Kreistages ihren Abschluss gefunden. Die Bildung der Ausschüsse und die Verteilung der Ausschusssitze liegen auf einer anderen Ebene, nämlich der Selbstorganisation des durch die Wahl bereits abschließend konstituierten Kreistages. Es sollen aus dem Kreistag heraus kleinere Gremien zur Entlastung des Plenums gebildet werden. Es soll gewährleistet werden, dass die Ausschüsse in ihrer politischen Zusammensetzung der politischen Zusammensetzung des Plenums des Kreistages entsprechen (vgl. BayVGH, U.v. 7.10. 1992 – 4 B 91.2372 – juris Rn. 12). Soweit sich die Klägerin auf den vorgelegten, noch nicht veröffentlichten Aufsatz von Johannes Grabmeier („Erfolgswertgleichheit und Spiegelbildlichkeitsgebot“) bezieht, wird darin die derzeitige Rechtslage ebenfalls so beurteilt und vom Gesetzgeber gefordert, bei der Sitzverteilung von kleineren Ausschüssen von der ursprünglichen Zahl der Wählerstimmen auszugehen, um zu verhindern, dass sich die Kräfteverhältnisse in einem Ausschuss durch das zweistufige Verfahren (Ermittlung der Sitze des Plenums nach den Wählerstimmen und Ermittlung der Ausschusssitze nach den Sitzen im Plenum) erheblich von dem ursprünglichen Wählerwillen entfernen. Das Gericht hat aber die aktuelle Rechtslage zu berücksichtigen, die verfassungsgemäß ist. Im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit darf der Gesetz- oder Satzungsgeber dem Gesichtspunkt, dass sich eine große Mehrheit der Stimmen für einen Wahlvorschlag auch in der Sitzverteilung widerspiegeln müsse, den Vorzug geben gegenüber dem Bestreben, Wählerstimmen möglichst gleichmäßig zu berücksichtigen (vgl. BVerwG, B.v. 25.2.1997 – 8 B 19/97 – juris Rn. 2). Nicht jede kleine Gruppe des Kreistages hat Anspruch auf einen Sitz in den Ausschüssen. Die Gestaltungsfreiheit des Kreistages endet nur dort, wo ansehnlich große Gruppen von einer Vertretung im Ausschuss ausgeschlossen würden mit der Folge, dass der Ausschuss kein Spiegelbild der Zusammensetzung des Kreistages mehr darstellen würde. Dies hat die Rechtsprechung allerdings nicht als gegeben angesehen, wenn die Gruppe bis zu 10% der Plenumssitze erreicht. Der Kreistag muss kein Berechnungsverfahren wählen, welches kleinere Gruppierungen begünstigt. Dem auch für kleine Gruppen oder für Minderheiten notwendigen Meinungsaustausch und Informationsbedürfnis trägt der Kommunalgesetzgeber durch die Vorschriften über die Berücksichtigung von Ausschussgemeinschaften bei der Vergabe von Ausschusssitzen Rechnung. Voraussetzung für eine Berücksichtigung bei der Ausschussbesetzung ist aber eine ausreichende zahlenmäßige Stärke der Ausschussgemeinschaft (vgl. BVerwG, B.v. 12.9.1977 – VII B 112.77 – juris Rn. 3; BayVGH, U.v. 7.10.1992 – 4 B 91.2372 – juris Rn. 17, 18). Hier hat die Klägerin von der Möglichkeit der Bildung einer Ausschussgemeinschaft (Art. 27 Abs. 2 Satz 5 LkrO, § 33 Abs. 2 Satz 5 der Geschäftsordnung) Gebrauch gemacht; sie verfügt aber auch als Ausschussgemeinschaft nur über 5% der Sitze des Kreistages.
Soweit sich die Klägerin darauf beruft, dass ihre Mandatswahrnehmung erschwert werde, wenn sie in keinem Ausschuss vertreten sei, erfordern Billigkeitserwägungen keine Korrektur des erzielten Ergebnisses. Billigkeitserwägungen stellen keinen brauchbaren Maßstab dar, der den Entscheidungen über die Sitzverteilung zugrunde gelegt werden könnte (vgl. BayVGH, U.v. 7.10.1992 – 4 B 91.2372 – juris Rn. 17).
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Rechtsmittelbelehrung:
Nach §§ 124, 124 a Abs. 4 VwGO können die Beteiligten die Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil innerhalb eines Monats nach Zustellung beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,
Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder
Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München
beantragen. In dem Antrag ist das angefochtene Urteil zu bezeichnen. Dem Antrag sollen vier Abschriften beigefügt werden.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist bei dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,
Hausanschrift in München: Ludwigstraße 23, 80539 München, oder
Postanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München
Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach
einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Über die Zulassung der Berufung entscheidet der Bayerische Verwaltungsgerichtshof.
Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Rechtslehrern mit Befähigung zum Richteramt die in § 67 Abs. 4 Sätze 4 und 7 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf EUR 10.000,– festgesetzt (§ 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz -GKG- i. V. m. Nr. 22.7 des Streitwertkatalogs).
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes EUR 200,– übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde. Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,
Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder
Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München
einzulegen.
Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Der Beschwerdeschrift eines Beteiligten sollen Abschriften für die übrigen Beteiligten beigefügt werden.
