Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  22 CS 19.441

Leitsatz

1 Auch Probeläufe oder Durchläufe zu dem Zweck, die Anlage vor Schäden infolge längeren Stillstandes zu schützen, stellen einen Anlagenbetrieb dar. (Rn. 12) (redaktioneller Leitsatz)
2 Es ist nicht ermessensfehlerhaft, wenn die Beseitigung der ohne Genehmigung errichteten Erweiterung einer genehmigten Recyclinganlage verlangt wird, ohne deren Genehmigungsfähigkeit zu prüfen. (Rn. 14) (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

7 S 18.1989 2019-02-12 Bes VGREGENSBURG VG Regensburg

Tenor

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
II. Die Antragstellerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.
III. Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 5.000 € festgesetzt.

Gründe

I.
1. Die Antragstellerin betreibt eine immissionsschutzrechtlich genehmigte Recyclinganlage zum zeitweiligen Lagern und sonstigen Behandeln nicht gefährlicher Abfälle, in der PET-Flaschen bearbeitet und hieraus Kunststoff-Flakes gewonnen werden. Die Antragstellerin wehrt sich gegen den für sofort vollziehbar erklärten und zwangsgeldbewehrten Bescheid des Landratsamts P. vom 21. November 2018, mit dem die vollständige Beseitigung der Recyclinglinie PET II in der südöstlichen Halle 9A innerhalb von zwei Wochen nach Zugang des Bescheids angeordnet wurde.
2. Dem Bescheid vorangegangen war eine ohne die erforderliche immissionsschutzrechtliche Genehmigung vorgenommene bauliche und technische Erweiterung der Anlage vor ca. vier Jahren, die u.a. den jetzt streitgegenständlichen Anlagenteil umfasste und zu einer (mit Bescheiden vom 28.5.2015 und 17.6.2015 verfügten) Stilllegungsanordnung hinsichtlich mehrerer Anlagenteile, darunter auch der Recyclinglinie PET II, führte, die im vorläufigen Rechtsschutzverfahren Bestand hatte (zuletzt BayVGH, B.v. 14.9.2015 – 22 CS 15.1509); die Anfechtungsklage gegen den Bescheid wurde zurückgenommen (VG Regensburg, Einstellungsbeschl. v. 29.11.2017 – RN 7 K 15.836). Die im Frühjahr 2016 beantragte immissionsschutzrechtliche Genehmigung für die Hallen 9A bis 9E versagte das Landratsamt mit Bescheid vom 20. September 2016, der bestandskräftig wurde. Im November 2016 vereinbarten die Antragstellerin und das Landratsamt, die nicht genehmigten Anlagenteile bis 14. Oktober bzw. bis 31. Dezember 2016 stillzulegen. Ein neuerlicher Antrag der Antragstellerin, mit dem sie vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutz begehrte und u.a. einen Anspruch auf „Unterlassen der Betriebseinstellung“ über den 31. Dezember 2016 hinaus geltend machte, blieb gleichfalls erfolglos (zuletzt BayVGH, B.v. 29.12.2016 – 22 CE 16.2618). Zur Durchsetzung der Stilllegungsanordnung wandte das Landratsamt am 26. Januar 2017 unmittelbaren Zwang an, trennte hierfür die meisten der ungenehmigten Anlagen innerhalb der Gesamtanlage am jeweiligen Schaltkasten vom Strom und versiegelte die Kästen; ausgenommen war hiervon allerdings die PET II-Anlage, da nach Aussage der Antragstellerin über den Schaltkasten dieser Anlage zugleich die – genehmigte – Anlage PET VII gesteuert werde. Im Lauf eines von Juli 2017 bis ins Frühjahr 2018 währenden neuen Genehmigungsverfahrens, das indes durch Rücknahme des Genehmigungsantrags endete und mit Bescheid des Landratsamts vom 21. September 2018 eingestellt wurde, teilte die Antragstellerin dem Landratsamt mit, in der PET II-Anlage wolle sie als Einsatzstoffe nur noch vorgewaschene PET-Flakes (nicht, wie beantragt, PET-Flaschen) verwenden.
Zuvor war die eigentlich stillgelegte Recyclinganlage PET II Gegenstand unangekündigter Ortseinsichten durch das Landratsamt gewesen, bei denen entweder die Anlage PET II im Betriebszustand vorgefunden (am 8.2.2018) oder Hinweise auf einen zuvor stattgefundenen Betrieb festgestellt worden waren (Entwässerungsvorgang an der PET II-Anlage und Rückstände gemahlenen PET-Guts in deren Umgebung am 17.1.2018, betriebswarmer Elektromotor an der PET II-Anlage am 24.2.2018). Nach Besprechungen bzw. Schriftwechseln zwischen der Antragstellerin und dem Landratsamt über das weitere Vorgehen bezüglich der PET II-Anlage vereinbarten Antragstellerin und Landratsamt, dass mehrere für den Betrieb dieser Anlage nötige Elektromotoren abgeklemmt werden sollten; dem kam die Antragstellerin nach.
3. Unter dem 8. August 2018 stellte die Antragstellerin einen Änderungsgenehmigungsantrag nach § 16 Abs. 1 BImSchG, u.a. für die Recyclinganlage PET II; als Einsatzmaterial für diese Anlage sind in der Betriebsbeschreibung vorgereinigte PET-Flakes aufgeführt. Bei einer Kontrolle am 10. Oktober 2018 stellte das Landratsamt fest, dass die Recyclinganlage PET II in Betrieb genommen war und die zuvor abgeklemmten Elektromotoren wieder an die Stromversorgung angeschlossen worden waren. Hierzu erklärte der Geschäftsführer der Antragstellerin am 11. Oktober 2018 gegenüber dem Landratsamt, die Recyclinganlage PET II sei für einen Versuchslauf mit neuen Einsatzstoffen betrieben worden; insoweit sehe man keinen Bezug zu einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsbedürftigkeit. Nach Anhörung zur beabsichtigten Beseitigungsanordnung erklärte der damalige Bevollmächtigte der Antragstellerin gegenüber dem Landratsamt, die Recyclinganlage PET II sei unverändert stillgelegt. Sie sei lediglich am 10. Oktober 2018 kurzzeitig in Gang gesetzt worden, um zu vermeiden, dass sie durch den langen Stillstand ihrer beweglichen Teile Schaden nehme und roste; eine Behandlung von Abfällen habe nicht stattgefunden. Eine Anweisung des Geschäftsführers an das Personal und dessen eingehende Schulung samt einer schriftlichen Verfahrensanweisung verbiete es den Mitarbeitern, die Anlage für die abfallwirtschaftliche Behandlung in Betrieb zu nehmen. Deshalb sei die angekündigte Beseitigungsanordnung unverhältnismäßig; die freiwillig schon ergriffenen Maßnahmen reichten aus. Bei einer vollständigen Demontage würde die Maschine zudem beschädigt, möglicherweise könne sie gar nicht mehr funktionstüchtig aufgebaut werden.
4. Daraufhin erging die streitgegenständliche Beseitigungsanordnung, gegen die die Antragstellerin am 5. Dezember 2018 Anfechtungsklage erhoben hat, über die das Verwaltungsgericht noch nicht entschieden hat. Den außerdem gestellten Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 12. Februar 2019 ab.
Mit ihrer Beschwerde verfolgt die Antragstellerin ihr Begehren weiter. Der Antragsgegner hat beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen.
Wegen der Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Rechtszüge und auf die Behördenakten verwiesen.
II.
Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Der Verwaltungsgerichtshof ist bei seiner Prüfung, soweit es um Gesichtspunkte geht, die zugunsten des Beschwerdeführers sprechen, auf die vom Beschwerdeführer dargelegten Gründe beschränkt (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO); er ist allerdings nicht gehindert und – soweit dazu Anlass besteht – sogar gehalten, zu prüfen, ob sich die angegriffene Entscheidung zwar nicht mit der Begründung des Verwaltungsgerichts, wohl aber aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig erweist (vgl. dazu BayVGH, B.v. 9.1.2019 – 22 CS 18.2003 – juris Rn. 6; BayVGH, B.v. 22.12.2017 – 22 CS 17.1971 – juris Rn. 14; ThürOVG, B.v. 28.7.2011 – 1 EO 1108/10 – juris Rn. 15 bis 18 m.w.N.). Vorliegend rechtfertigen die von der Antragstellerin vorgebrachten Gründe nicht die Änderung des erstinstanzlichen Beschlusses.
1. Unter Nr. I ihrer Antragsbegründung (Schriftsatz vom 7.3.2019, S. 2) befasst sich die Antragstellerin mit den Ausführungen des Verwaltungsgerichts dazu, dass die Begründung der Sofortvollzugsanordnung den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO genüge (Beschlussabdruck – BA – S. 11 unten bis S. 12 unten). Die Antragstellerin macht geltend, es treffe nicht zu, dass die streitgegenständliche Anlage weiterhin „in Betrieb“ sei und Straftaten im Sinn von § 327 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 StGB begangen würden. In Bezug auf die Anforderungen nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO geht dieser Vortrag der Antragstellerin ins Leere. Sie verkennt nämlich die Voraussetzungen dieser Vorschrift. Ob die Begründung für die Anordnung des Sofortvollzugs inhaltlich zutrifft und ob sie im Ergebnis die Sofortvollzugsanordnung rechtfertigen kann, ist bei § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO unerheblich. Notwendig, aber auch ausreichend, ist – wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat (BA, S. 11 unten, S. 12 oben) – vielmehr, dass sich die Behörde des Ausnahmecharakters der sofortigen Vollziehung wegen der damit verbundenen Folgen bewusst ist und dies in ihrer Begründung dadurch erkennbar macht, dass sie die für den Sofortvollzug maßgeblichen, einzelfallbezogenen Erwägungen darstellt. Lediglich floskelhafte Formulierungen oder eine Wiederholung des Gesetzeswortlauts genügen nicht. Das Verwaltungsgericht hat im Anschluss an die Darstellung dieser allgemeinen Voraussetzungen des § 80 Abs. 3 VwGO dargelegt (BA, S. 12 Mitte), aus welchen Gründen die vorliegende gegebene Begründung den gesetzlichen Anforderungen entspricht. Mit diesen Erwägungen des Verwaltungsgerichts befasst sich die Antragstellerin nicht; ihre inhaltliche Würdigung, die „wenigen und kurzen Durchläufe“ der Anlage seien kein „Betrieb der Anlage“, es werde keine Straftat begangen und es sei auch kein gefährlicher Abfall behandelt worden, gehen am rechtlichen Maßstab des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO vorbei.
2. Sofern die Antragstellerin, über ihren Angriff auf die lediglich formellen Anforderungen der Begründung gemäß § 80 Abs. 3 VwGO hinaus, mit dem Bestreiten der Behandlung gefährlicher Abfälle die Genehmigungsbedürftigkeit der stillzulegenden Anlage nach § 16 Abs. 1 BImSchG in Abrede stellen möchte, rechtfertigt ihr Vortrag keine Änderung des angegriffenen Beschlusses. Denn das Verwaltungsgericht hat sich mit dem Genehmigungserfordernis als erste Voraussetzung für eine immissionsschutzrechtliche Beseitigungsanordnung gemäß § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG ausführlich auf fast zwei Seiten befasst (BA, S. 13 oben bis S. 15 oben). Es hat in diesem Zusammenhang u.a. dargelegt, dass eine Genehmigungspflicht nach Nr. 8.11.2.4 des Anhangs 1 der 4. BImSchV selbst dann bestünde, wenn in der Anlage keine gefährlichen Abfälle behandelt würden. Mit diesen Ausführungen des Verwaltungsgerichts befasst sich die Antragstellerin nicht, ausgenommen nur ihre – allerdings im Hinblick auf § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO ungenügende – Behauptung, bei den „Probeläufen“ der Anlage seien nur vorgereinigte Kunststoffe verwendet worden, die nicht verschmutzt seien, weder Abfall noch gar gefährlicher Abfall seien und nicht chemisch oder physikalisch behandelt worden seien.
3. Die Antragstellerin weist darauf hin, dass gemäß § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG eine Stilllegung oder Beseitigung einer immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen, aber nicht genehmigten Anlage nur angeordnet werden „solle“, aber nicht müsse. Sie meint, die Behörde hätte „darauf hinwirken können und müssen, ob die Anlage tatsächlich genehmigungsfähig ist oder nicht“; „Ziel müsste es sein, die Anlage ordnungsgemäß zu nutzen und auf legale Art und Weise in den Gesamtablauf des Betriebs zu integrieren“ (Schriftsatz vom 7.3.2019, S. 3 Nr. II). Die letztgenannte Forderung („Ziel müsste es sein,…“) trifft zweifellos zu. Sie betrifft aber ausschließlich die Pflicht der Antragstellerin, nicht dagegen eine Obliegenheit der Behörde. Außerdem verkennt die Antragstellerin auch hier die gesetzlichen Voraussetzungen. Denn von einer Anordnung nach § 20 Abs. 2 BImSchG kann nur in atypischen Fällen abgesehen werden (vgl. Jarass, a.a.O., § 20 Rn 47). Aus den Darlegungen der Antragstellerin ergibt sich nicht, inwieweit hier ein solcher Ausnahmefall vorliegen sollte. Soweit die Antragstellerin das (bei Verneinung eines Ausnahmefalls gebotene) gestufte behördliche Vorgehen anspricht und darauf hinweist, dass eine Beseitigungsanordnung unverhältnismäßig wäre, wenn eine Stilllegung ausreichte (vgl. Jarass, a.a.O., § 20 Rn 49), räumt sie selbst ein, dass das Landratsamt eine „gestufte Vorgehensweise“ angewandt hat (Schriftsatz vom 7.3.2019, S. 3 letzter Abschnitt). Für den Verwaltungsgerichtshof ist nicht ersichtlich, dass eine erneute Stilllegungsanordnung ebenso wirksam wie eine Beseitigung wäre, nachdem die Antragstellerin die vorherige Stilllegung „überwunden“ hat, obwohl diese nicht nur angeordnet, sondern sogar technisch durch Unterbindung der Stromzufuhr durchgesetzt worden war.
3.1. Die Antragstellerin spricht von „Probeläufen“ und macht geltend, ein Anlagenbetrieb habe nicht stattgefunden (Schriftsatz vom 7.3.2019, S. 2 unten). Dem ist nicht zu folgen. Abgesehen davon, dass sich die Antragstellerin nicht mit den ausführlichen Erwägungen des Verwaltungsgerichts (BA, S. 13,14) auseinandersetzt, stellen auch solche „Probeläufe“ oder kurze „Durchläufe“ zu dem Zweck, die Anlage vor Schäden infolge längeren Stillstands zu schützen, einen Anlagenbetrieb dar; dass Tatbestandsvoraussetzung für § 20 BImSchG ein – von der Antragstellerin in Abrede gestellter – „ständiger“ Betrieb wäre, lässt sich der Vorschrift nicht entnehmen. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang, dass die Art und Weise, wie die streitgegenständliche PET II-Anlage technisch zuverlässig stillgelegt werden könne, zwischen der Antragstellerin und dem Landratsamt im Frühjahr 2018 besprochen wurde und dass man sich darauf einigte, dass mehrere für den Betrieb der PET II-Anlage notwendige Elektromotoren abgeklemmt würden. Davon, dass zum Schutz dieser Anlage „kurze Durchläufe“ notwendig wären, war im gesamten Verwaltungsverfahren anscheinend bis zu dem auf die Anhörung vorgebrachten Einwand der Antragstellerin (Schriftsatz vom 12.11.2018, Bl. 141 der Behördenakte) nicht die Rede. Auch behauptet die Antragstellerin in der Beschwerdebegründung nicht, dass hinsichtlich dieser Tatsache die Beschlussgründe des Verwaltungsgerichts (BA, S. 4) fehlerhaft seien oder die Antragstellerin während des Verwaltungsverfahrens irgendwann geltend gemacht hätte, die Elektromotoren dürften nicht abgeklemmt werden, weil die Anlage gelegentlich für „kurze Durchläufe“ in Betrieb gesetzt werden müsse. Im Gegenteil äußerte (dem Aktenvermerk vom 11.10.2018 zufolge) der Geschäftsführer der Antragstellerin am selben Tag telefonisch gegenüber dem Landratsamt, die PET II-Linie in Halle 9A sei für einen „Versuchslauf mit neuen Einsatzstoffen“ in Betrieb genommen worden; von der Notwendigkeit, die Anlage zur Vermeidung von Schäden für kurze Zeit zu bewegen, war auch hier nicht die Rede. Bereits das Verwaltungsgericht hat auf diese Gesichtspunkte hingewiesen und die Einlassung der Antragstellerin, wonach sie die Anlage nur in Betrieb genommen habe, um sie vor Schäden zu schützen, als wenig glaubhaft bezeichnet (BA, S. 15,16).
3.2. Bezüglich der Verhältnismäßigkeit macht die Antragstellerin den hohen Wert der Anlage (ca. 300.000 €) und den „arbeitspolitischen Hintergrund“ der Sicherung der Arbeitsplätze geltend (Schriftsatz vom 7.3.2019, Nr. II), außerdem die Schwierigkeit, die teure Anlage zu verkaufen und an einem geeigneten Standort wieder aufzubauen, was innerhalb der eingeräumten Zweiwochenfrist unmöglich sei (Schriftsatz vom 7.3.2019, Nr. III Buchst. a). Damit kann sie nicht durchdringen. Der Antragsgegner hat sich nämlich hierzu in der Antragserwiderung vom 22. März 2019 den Vortrag des Landratsamts in dessen Antragserwiderung zu eigen gemacht, wonach die Antragstellerin in der Lage gewesen sei, die erheblich umfangreichere Recyclinglinie „Technikum“ innerhalb von 25 Tagen im Januar 2017 einschließlich der vollständigen Elektronik zu demontieren. Die Linie „Technikum“ sei nach ihrem Abbau an einem anderen Standort in Tschechien wieder in Betrieb genommen worden. Dies belege, dass es möglich und zumutbar sei, die notwendigen organisatorischen Maßnahmen für einen fristgerechten Abbau der wesentlich kleineren Anlage PET zu ergreifen. Diesem Argument hat die Antragstellerin nicht widersprochen.
3.3. Schließlich macht die Antragstellerin geltend (Schriftsatz vom 7.3.2019, Nr. III Buchst. b auf S. 4), das Landratsamt habe das Entschließungsermessen und das Auswahlermessen fehlerhaft ausgeübt. Die Antragstellerin verweist darauf, dass in der Halle 9A der Betrieb einer PET-Recyclinglinie genehmigt worden sei und dass lediglich die Linie PET II im besagten Betriebsbereich zur Erweiterung der Anlagenteile geführt habe; die Behörde hätte deswegen in ihre Ermessenserwägungen einstellen müssen, dass die Hauptanlage genehmigt, die erweiterte Linie dagegen genehmigungsfähig sei. Der Verwaltungsgerichtshof vermag aber nicht nachzuvollziehen, inwiefern sich aus diesen Gründen Ermessensfehler ergeben sollten. Denn das Landratsamt hat nicht die Beseitigung der vollständigen PET-Recyclinglinie gefordert, sondern lediglich die Beseitigung der zur Erweiterung eingebauten PET II-Linie in der südöstlichen Ecke der Halle 9A. Dass die übrige, genehmigte Recyclinganlage der Antragstellerin ohne diesen Erweiterungsteil aus technischen Gründen nicht betrieben werden könne, ergibt sich aus der Darlegung der Antragstellerin nicht. Im Übrigen haben das Verwaltungsgericht (BA, S. 15,16) und der Antragsgegner in der Antragserwiderung (Schriftsatz vom 22.3.2019, S. 4) nachvollziehbar darauf hingewiesen, dass das Landratsamt angesichts der wiederholten Erfahrungen mit der Antragstellerin nicht mehr darauf vertrauen musste, die Antragstellerin werde die stillgelegte PET II-Anlage so lange nicht betreiben, bis sie genehmigt sei. Zur Genehmigungsfähigkeit wiederum hat der Verwaltungsgerichtshof bereits in seinem früheren, die ungenehmigten Anlagenteile betreffenden Beschluss ausgeführt, dass angesichts der von der Antragstellerin nicht substantiiert entkräfteten Bedenken der Behörde (im Hinblick u.U. auf Brandschutz, Arbeitsschutz und Lärm) die Genehmigungsfähigkeit des Anlagenbetriebs zumindest zweifelhaft sei (BayVGH, B.v. 29.12.2016 – 22 CE 16.2618 – Rn. 21); an dieser Einschätzung hat sich nichts geändert, wie sich den Ausführungen des Verwaltungsgerichts entnehmen lässt (BA, S. 17 oben).
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Der Streitwert wurde gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG i.V.m. Nrn. 1.5, 1.7.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 festgesetzt (wie Vorinstanz).