Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  AN 4 E 16.01861

Leitsatz

1 Die vertretungsberechtigten Personen eines Bürgerbegehrens können wirksam nur gemeinschaftlich handeln, das das Bürgerbegehren keine Rechts- oder Beteiligtenfähigkeit hat. (redaktioneller Leitsatz)
2 Stellt die Begründung des Bürgerbegehrens die Rechtslage unzutreffend dar, liegt ein nicht mehr heilbarer Mangel vor. (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

1. Der Antrag wird abgelehnt.
2. Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.
3. Der Streitwert wird auf 7.500,00 EUR festgelegt.

Gründe

I.
Die Antragsteller begehren einstweiligen Rechtschutz zur vorläufigen Zulassung des Bürgerbegehrens „Erhaltet das Grundschulhaus …“ und Durchführung des entsprechenden Bürgerentscheids gegen die Antragsgegnerin.
Die Antragsgegnerin unterhielt als Sachaufwandsträger in ihrem Ortsteil … ein Schulhaus in der … In diesem wurden bisher vier Grundschulklassen unterrichtet.
Der Stadtrat der Antragsgegnerin fasste am 31. Mai 2016 unter Top 3.1 folgenden Beschluss:
„Top 3.1 Schließung des Schulstandortes … und Umnutzung als Kinderhort.
I. Das Schulgebäude in der … wird zum Ende des Schuljahres 2015/2016 als Standort der Grundschule … aufgegeben und nach Beendigung der erforderlichen Umbau- und Sanierungsmaßnahmen zum nächstmöglichen Zeitpunkt als neuer und dauerhafter Standort für den aktuell provisorischen Städtischen Kinderhort in der … umgenutzt.
II. Der Kinderhort soll dabei auf 80 Betreuungsplätze für Schulkinder erweitert werden. Die Vergrößerung dient zur Deckung des festgestellten Betreuungsbedarfs und wird hiermit gemäß Art. 7 Bayerisches Kinderbildungs- und betreuungsgesetz (BayKiBiG) als bedarfsnotwendig anerkannt.
III. Mit Beginn des Schuljahres 2016/2017 werden vier vakante Klassenräume im Gebäude der Mittelschule … am … der Grundschule … zur weiteren Nutzung zur Verfügung gestellt.
IV. Die Verwaltung wird beauftragt, alle im Zusammenhang mit der Umnutzung der oben genannten Gebäude erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen und einen für den Umbau der Schule … in Aussicht stehenden staatlichen Zuschuss zu beantragen.“
Dieser Beschluss wurde dem staatlichen Schulamt im Landkreis … und der Rektorin der Grundschule … mit Schreiben vom 6. Juni 2016 mitgeteilt.
Am 6. Juli 2016 reichten die Kläger bei der Antragsgegnerin ein auf Unterschriftenlisten formuliertes Bürgerbegehren mit folgender Fragestellung ein:
„Sind Sie dafür, dass das Schulhaus in … weiterhin als Schulhaus mit laufendem Grundschulbetrieb erhalten bleibt?“
Die abgegebenen Unterschriftenlisten enthielten 1.781 Unterschriften. Ferner war auf Seite 1 der jeweiligen Unterschriftenliste die Fragestellung und eine Begründung hierzu abgedruckt. Auf der Seite 2 der jeweiligen Unterschriftenliste waren die Vertreter des Bürgerbegehrens und die jeweiligen Stellvertreter benannt.
Zur Begründung des Bürgerbegehrens wird auf Seite 1 der Unterschriften ausgeführt: „Die Stadt … hat mit Stadtratsbeschluss vom 31. Mai 2016 mit 13 zu 11 Stimmen entschieden, dass das Schulgebäude … zu Beginn des Schuljahres 2016/2017 als Standort der Grundschule … aufgegeben und nach Beendigung der erforderlichen Umbau- und Sanierungsmaßnahmen zum nächstmöglichen Zeitpunkt als neuer und dauerhafter Standort für den aktuell provisorischen Städtischen Kinderhort in der … umgenutzt wird. Das 1857 gegründete Schulhaus mit Schulbetrieb ist jedoch kultureller, gemeindlicher und historischer Teil …, insbesondere von … Das Schulhaus ist von essentieller Bedeutung für die zukünftige Stadtentwicklung der gesamten Stadt … Die Schließung bedeutet für alle … Bürger:
1. Ohne wohnortnahe Schulversorgung, keine Ansiedlung von Familien mit kleinen Kindern.
2. Ohne wohnortnahe Schulversorgung sinkt mithin das Gemeindeleben des Ortsteils.
3. Ohne wohnortnahe Schulversorgung wird der bisherige fußläufige Schulweg nunmehr ein über mehrere Kilometer langer Fußweg, welcher an der … vorbeiführt bzw. diese quert.
4. Ohne wohnortnahe Schulversorgung wird sich das wöchentliche Buspensum der Schüler von ein bis drei Schulfahrten auf dauerhaft fünf Schulfahrten steigern.
5. Ohne wohnortnahe Schulversorgung wird das bereits jetzt schon äußerst angespannte Verkehrsaufkommen am … sich um mindestens 89 Personen mithin um circa 50% erhöhen.
6. Ohne wohnortnahe Schulversorgung werden Grundschüler aus dem … (4 Klassen) zukünftig in der Mittelschule unterrichtet werden. Keine Schließung ohne nachhaltiges Schul- und Betreuungskonzept.“
Auf Grund des Beschlusses des Ferienausschusses der Antragsgegnerin am 9. August 2016 lehnte die Antragsgegnerin die Zulassung dieses Bürgerbegehrens mit Bescheid vom 17. August 2016 ab. In den Gründen des Ablehnungsbescheides wird ausgeführt, dass der Antrag auf Durchführung eines Bürgerentscheides abzulehnen war, weil das Bürgerbegehren „Erhaltet das Grundschulhaus …“ aus materiellrechtlichen Gründen unzulässig sei. Das eingereichte Bürgerbegehren lasse sich in zwei Teile gliedern, die ineinander übergreifen würden. Es solle eine Entscheidung über den Erhalt des Schulhauses in … und damit einhergehend die Fortführung des Grundschulbetriebes in diesem Standort herbeigeführt werden. Die weitere Zurverfügungstellung des Schulhauses in … lasse sich dem eigenen Wirkungskreis der Stadt … zuordnen. Nach Art. 57 Abs. 1 Satz 1 GO werde hiervon auch die Schaffung und Erhaltung von Einrichtungen des öffentlichen Unterrichts erfasst. Die Antragsgegnerin sei nach Art. 4, 8 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Nr. 1 des Bayerischen Schulfinanzierungsgesetzes (BaySchFG) Aufwandsträger für den Grundschulbetrieb. Der Sachaufwand beinhalte nach Art. 3 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 BaySchFG die Bereitstellung, Einrichtung, Ausstattung, Bewirtschaftung und Unterhaltung der Schulanlage. Daneben ergebe sich im schulischen Bereich der staatliche Erziehungsauftrag aus Art. 7 Abs. 1 des Grundgesetzes und Art. 130 Abs. 1 der Bayerischen Verfassung. Hierzu gehörten die organisatorische Gliederung der Schulen mit allen dazugehörigen Einzelheiten wie etwa der Einteilung der Schüler in Klassen oder der Zuweisung zu bestimmten Schulräumen. Die Zuweisung des Schülers an eine Klasse und die Unterbringung dieser Klasse in einem Schulgebäude sei eine schulorganisatorische Maßnahme, die den rechtlichen Status eines Schulpflichtigen nicht berühre. Die Aufrechterhaltung des Grundschulbetriebes an einem bestimmten Standort sei demnach eine schulorganisatorische Maßnahme, die dem staatlichen Bereich zuzurechnen sei und nicht dem eigenen Wirkungskreis der Stadt …
Das zur Beurteilung gestellte Bürgerbegehren enthalte letztlich zwei Fragen. Es gehe einmal um den Erhalt des Schulhauses selbst, darüber hinaus aber auch um die Fortführung des Grundschulbetriebes an diesem Standort. Damit würden zwei Fragen gekoppelt werden, die unterschiedliche Wirkungskreise betreffen würden. Eine Kopplung sachlich nicht zusammenhängender Materien in einem Bürgerbegehren führe zu seiner Unzulässigkeit. Durch die geradezu suggestive Frage werde die Gefahr begründet, dass der Wille der Bürger wegen der Notwendigkeit einer einheitlichen Abstimmung verfälscht werde.
Die Zielsetzung des Bürgerbegehrens müsse mit den in Art. 61 Abs. 2 Satz 1 GO enthaltenen Grundsätzen der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung in Einklang stehen. In diesem Zusammenhang komme eine Zurückweisung eines Bürgerbegehrens nur in Betracht, wenn die verlangten Maßnahmen mit den genannten Grundsätzen schlechterdings nicht zu vereinbaren wären. Das Schulhaus in der … genüge in seinem derzeitigen Bauzustand und seiner Ausstattung nicht mehr den Anforderungen eines einwandfreien Schulbetriebs, nicht zuletzt auch im Hinblick auf den Brandschutz. Ferner gebe es einen gesteigerten Bedarf an Hortplätzen und die in den Schulhäusern in der … und am … zur Verfügung stehenden Schulräume seien für den Grundschulbetrieb völlig ausreichend, weshalb für den Umbau des Schulgebäudes in … keine staatliche Förderung gewährt werden würde. Auf Basis einer Vergleichsberechnung setzt die Antragsgegnerin für einen Umbau in einen Hort Kosten in Höhe von 0,9 Millionen Euro an. Für die weitere Nutzung als Schule und die damit einhergehende Sanierung und Erweiterung sowie die Kosten für den Erwerb eines Grundstücks und den Neubau eines Horts wären hingegen 3,78 Millionen Euro zu veranschlagen. Die Entscheidung bringe damit eine Vermeidung von erheblichen Mehrausgaben in Höhe von 2,88 Millionen Euro mit sich. Das eingereichte Bürgerbegehren verstoße im verfolgten Ziel gegen die Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit und sei auch aus diesem Grund nicht zulässig.
Für eine Umdeutung der Fragestellung im Wege der wohlwollenden Auslegung und zur Herstellung der Zulässigkeit bleibe kein Raum, da mit hinreichender Deutlichkeit zum Ausdruck gebracht werde, dass mit dem Bürgerbegehren das Ziel der Weiterführung des Grundschulbetriebes verfolgt werde. Die Änderungsermächtigungen der Vertreter des Bürgerbegehrens, soweit diese nicht den Kern des Antrages berührten, umfassen nicht die Fragestellung selbst, und eine mögliche Änderung würde ferner die Grenzen der Ermächtigung im Hinblick auf den Kern des Antrages überschreiten.
Mit anwaltlichem Schriftsatz vom 19. September 2016 erhoben die Antragsteller unter dem gerichtlichen Aktenzeichen AN 4 K 16.01862 Klage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 17. August 2016, ausweislich der Postzustellungsurkunde zuletzt am 22. August 2016 zugestellt, und beantragen sinngemäß, den Bescheid der Antragsgegnerin vom 17. August 2016, aufzuheben (Ziffer I). Das Bürgerbegehren „Erhaltet das Grundschulhaus …“ zuzulassen (Ziffer II) und den Bürgerentscheid zu der Frage: „Sind Sie dafür, dass das Schulhaus in …, weiterhin als Schulhaus mit laufendem Grundschulbetrieb erhalten bleibt“ durchzuführen (Ziffer III). Hilfsweise wird beantragt, die Antragsgegnerin zu verpflichten, den Antrag über die Zulassung des Bürgerbegehrens „Erhaltet das Grundschulhaus …“ unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu verbescheiden. Weiter hilfsweise wird beantragt, das Bürgerbegehren insoweit für zulässig erklären, als die Fragestellung lautet „Sind Sie dafür, dass das Schulhaus …, weiterhin als Schulhaus erhalten bleibt?“. Und weiter hilfsweise wird beantragt, die Antragsgegnerin zu verurteilen, über den reduzierten Antrag auf Durchführung des Bürgerbegehrens entsprechend Ziffer V. der Anträge unter Beachtung der Auffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Ferner wird für den einstweiligen Rechtsschutz beantragt zu entscheiden:
Das Bürgerbegehren „Erhaltet das Grundschulhaus …“ wird vorläufig für zulässig erklärt mit der Maßgabe, dass hierüber ein Bürgerbescheid durchzuführen ist.
Zur Begründung führt der anwaltliche Vertreter der Antragsteller im Wesentlichen aus, die Kläger und Antragsteller seien vertretungsberechtigte Personen des Bürgerbegehrens. Der im Bescheid benannte 2. Vertreter sei zugleich 2. Bürgermeister der Antragsgegnerin und müsse daher seine Mitwirkung an der Klage wegen Befangenheit ablehnen. Das Bürgerbegehren sei zu Unrecht insgesamt als unzulässig abgewiesen worden. Verfristung und Unzuständigkeit des Ferienstadtrats der Antragsgegnerin sei nicht berücksichtigt worden. Nach Art. 18 Abs. 8 Satz 1 der GO sei spätestens innerhalb eines Monats nach Einreichung des Bürgerbegehrens zu entscheiden. Der Antrag auf Zulassung des Bürgerbegehrens sei am 6. Juli 2016 gestellt worden. Fristablauf sei unter Berücksichtigung des Wochenendes der 8. August 2016 gewesen. Der maßgebliche Beschluss sei aber erst am 9. August 2016 durch den unzuständigen Ferienausschuss ergangen. Nach der Geschäftsordnung der Antragsgegnerin sei allein der Stadtrat für die Entscheidung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens zuständig. Der Ferienausschuss erledige bei Angelegenheiten, für die sonst der Stadtrat oder ein beschließender Ausschuss zuständig sei. Aufgaben, die kraft Gesetzes der Beschlussfassung des Stadtrates vorbehalten seien, solle der Ferienausschuss nur erledigen, wenn diese nicht ohne Nachteil für die Stadt, für die Allgemeinheit oder für die Beteiligten bis zum Ende der Ferienzeit aufgeschoben werden könnten (Ziffer 3, § 9 Buchstabe c Abs. 1 Satz 1 der Geschäftsordnung des Stadtrates). Die Zuständigkeit des Stadtrates sei nach § 2 Ziffer 16 der Geschäftsordnung eine ausschließliche und könne nicht vom Ferienausschuss wahrgenommen werden. Ein Nachteil für die Stadt, für die Allgemeinheit oder für die Beteiligten habe nicht bestanden, und die Frist für die Beschlussfassung über den Antrag auf Zulassung des Bürgerbegehrens sei abgelaufen gewesen.
Es werde weiter die Nichtgewährung rechtlichen Gehörs durch Nichtübermittlung der Beschlussvorlage, Nichtübersendung der Rechtsauffassung, die offensichtlich vom Landratsamt … vertreten werde, und Nichtauslegung der Unterlagen am Sitzungstag in der sogenannten „Bürgermappe“ gerügt. Gerügt werde weiter die fehlende Ermessensausübung des Ferienausschusses nach § 7 Abs. 2 der Satzung der Antragsgegnerin zu Bürgerbegehren und Bürgerentscheid. Enthalte das Bürgerbegehren zulässige und unzulässige Bestandteile, könne der rechtlich unbedenkliche Teil zum Bürgerentscheid zugelassen werden, wenn die Teile auch nach dem Willen der Unterzeichner trennbar sind und der zulässige Teil auch ohne den anderen Teil von den Unterzeichnern eines Bürgerbegehrens unterschrieben worden wären und nachvollziehbar seien. Die mit dem Bürgerbegehren unterbreitete Fragestellung dürfe durch die Vertretung des Bürgerbegehrens nachträglich geändert werden, wenn die Unterzeichner des Begehrens bereits auf den Unterschriftenlisten eine solche Möglichkeit ausdrücklich zugelassen hätten und die Vertreter eine Änderung beantragen oder mit einer von der Gemeinde vorgeschlagenen Änderung einverstanden seien, § 4 Abs. 3 Satz 2 der Satzung Bürgerbegehren und Bürgerentscheid. Die Vertreter des Bürgerbegehrens hätten den Antrag gestellt, das Bürgerbegehren in einen zulässigen und einen unzulässigen Teil zu trennen und dazu abzustimmen. Diesem Antrag sei nicht stattgegeben worden. Darüber hinaus sei nicht über den mündlichen in der Sitzung des Ferienausschusses gestellten Hilfsantrag abgestimmt worden. Dieser lautete:
„Sollte der Stadtrat eine Trennung in einen unzulässigen und einen zulässigen Teil vornehmen, erkläre ich namens der Verantwortlichen gemäß § 4 Abs. 3 der Bürgerbegehren- und Bürgerentscheidsatzung i.V.m. dem Begehren mit einer solchen Änderung einverstanden zu seien, wenn diese im Mindestmaß den Erhalt des Schulhauses … bedeutet“.
Ferner habe Herr … von der CSU den Antrag gestellt, das Bürgerbegehren in einen zulässigen Teil zu reduzieren:
„Sind Sie dafür, dass das Schulhaus …, weiterhin als Schulhaus erhalten bleibt?“ und hierüber abzustimmen.
Die Zulässigkeit der Änderung des Antrags ergebe sich aus dem Bürgerbegehren. Die Nichtbehandlung dieser Anträge und Nichtentscheidung hierüber stellten Ermessensfehler dar, Ermessen sei überhaupt nicht ausgeübt worden. Ferner stelle sich die Frage, ob die Annahme des Bescheides, dass sich das Bürgerbegehren in zwei Teile gliedern lasse, zutreffend sei. Vielmehr seien diese Teile selbstständig. Ein Verstoß gegen das genannte Kopplungsverbot liege nicht vor, weil die Fragen nicht miteinander gekoppelt seien. Die Grundsätze der wirtschaftlichen Haushaltsführung seien nicht verletzt worden, die im angefochtenen Bescheid genannten Zahlen seien nicht richtig und könnten korrigiert werden. Das Bürgerbegehren habe somit nicht als unzulässig zurückgewiesen werden dürfen.
Mit anwaltlichem Schriftsatz vom 19. Oktober 2016 lassen die Antragsteller ergänzend vortragen. Die Antragsgegnerin betreibe den Umbau der bisherigen Grundschule … mit besonderer Eile. Am 20. Oktober 2016 stehe die Entscheidung über die Auftragsvergabe an einen Fachplaner im Bau-, Verkehrs- und Umweltausschuss der Antragsgegnerin an. Sie wolle damit das Bürgerbegehren unterlaufen und vollendete Tatsachen schaffen. Eine einstweilige Anordnung zur Sicherung des beabsichtigten Verfahrens sei daher dringend erforderlich. Es werde ferner darauf hingewiesen, dass Anträge durch die Vertreter des Bürgerbegehrens zu stellen seien, bei deren Verhinderung auch die Stellvertreter. Eine Teilrechtsbeständigkeit gebe es nicht.
Mit Schriftsatz vom 29. September 2016 beantragt der anwaltliche Vertreter der Antragsgegnerin, den Antrag abzuweisen.
Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, es fehle sowohl an einem Anordnungsanspruch als auch an einem Anordnungsgrund. Es bestünden bereits insoweit formale Bedenken gegen den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung und dessen Zulässigkeit, als die Klage bewusst nicht durch alle Vertreter des Bürgerbegehrens erhoben worden sei, obwohl keineswegs ersichtlich sei, inwiefern gerade … befangen sein solle. Der Bescheid sei auch an diesen gerichtet worden, ohne dass er hiergegen Klage erhoben habe. An Frau …, der Klägerin zu 2, sei gerade kein Bescheid gerichtet worden, ihr fehle also bereits die Klagebefugnis. Soweit Herr … seine kommunalrechtliche Stellung als zweiter Bürgermeister in irgendeiner Weise für unvereinbar mit der Vertretung des Bürgerbegehrens halte, hätte er dies bereits bei seiner Benennung als Stellvertreter zugrunde legen müssen. Es sei bereits logisch kein Grund ersichtlich, warum er nunmehr seine Stellung als Kläger deswegen in Frage stelle. Erhebliche Bedenken bestünden wiederum, soweit nun das Bürgerbegehren auf einen zulässigen Teil zurechtgestutzt werden solle. Gerade mit Blick auf das Kopplungsverbot, das wesentlich tragender Grund der Ablehnung gewesen sei, gehe es nicht an, nun die eine oder andere Frage mehr oder minder willkürlich herauszugreifen, um noch ein irgendwie zulässiges Bürgerbegehren im Wege geltungserhaltender Reduktion zu destillieren. Beide Fragen seien grammatikalisch und inhaltlich untrennbar miteinander verknüpft gewesen, so dass es sich verbiete, hieraus nun bestimmte Teile herauszubrechen. Dies überschreite auch die Kompetenz der Vertreter des Bürgerbegehrens, die gerade auf Änderungen beschränkt sei, die nicht den Kern des Antrags berühren. Fraglich sei ferner, welche Rechtsfolge die Antragsteller mit der vermeintlichen Verfristung herbeiführen wollen. Eine Fiktion einer positiven Zulassungsentscheidung des Gemeinderates könne hieraus jedenfalls nicht hergeleitet werden. Ähnliches gelte für die funktionelle Zuständigkeit des Ferienausschusses, der aus Art. 32 Abs. 4 Satz 2 GO gerade alle Aufgaben erledige, für die sonst der Gemeinderat oder ein beschließender Ausschuss zuständig sei. Im Übrigen sei die Argumentation des Antragstellervertreters durchaus widersprüchlich insofern, als er einerseits Verfristung rüge, andererseits eine Dringlichkeit für die Beschlussfassung durch den Ferienausschuss leugne. Ein Anhörungsmangel bestehe ebenfalls nicht. Das Vorbringen in der Antragsschrift beinhalte nicht, dass den Antragstellern rechtliches Gehör abgeschnitten worden wäre. Im Übrigen sei auf den ausführlich begründeten Bescheid zu verweisen.
Es liege ferner kein Anordnungsgrund vor, wie die Antragsgegnerin auch mit Schriftsatz vom 21. September 2016 bereits vorgetragen habe. Eine Vorwegnahme der Hauptsache durch vorläufige Zulassung des Bürgerbegehrens komme nur in besonders gelagerten Ausnahmefällen in Betracht, nämlich dann, wenn bereits im Eilverfahren mit hoher Wahrscheinlichkeit feststehe, dass ohne die Zulassung ein nicht mehr wieder gut zu machender und unzumutbarer Nachteil entstehen würde. Hiervon könne vorliegend überhaupt keine Rede sein.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten sowie auf die vorgelegte Behördenakte verwiesen.
II.
Der Antrag ist sowohl unzulässig als auch unbegründet, so dass das Gericht keine einstweilige Regelung im Sinne des § 123 VwGO treffen konnte.
Die Unzulässigkeit gründet auf einem Mangel der Vertretung des Bürgerbegehrens im Klageverfahren (Ziffer 1). Darüber hinaus ist der Antrag unbegründet (Ziffer 2). Es fehlt an der Glaubhaftmachung sowohl eines Anordnungsanspruchs als auch eines Anordnungsgrundes. Das Bürgerbegehren leidet an einem unheilbaren Mangel in der Begründung, da die unterzeichnenden Bürger über die maßgeblichen rechtlichen Hintergründe nicht ausreichend informiert worden sind. Darüber hinaus ist nicht dargelegt, welcher konkrete wesentliche Nachteil bei Unterbleiben einer einstweiligen Anordnung droht.
1. Der Antrag ist bereits unzulässig. Der anwaltliche Vertreter handelt nicht für die nach Art. 18 a Abs. 8 Satz 2, Abs. 4 der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (GO) vertretungsberechtigten Personen.
Nach Art. 18 a Abs. 8 Satz 2 GO können die vertretungsberechtigten Personen des Bürgerbegehrens ohne Vorverfahren Klage erheben. Zur Vertretung ist in Art. 18a Abs. 4 Satz 1 GO geregelt, dass das bei der Gemeinde eingereichte Bürgerbegehren bis zu drei Personen benennen muss, die berechtigt sind, die unterzeichnenden Bürger zu vertreten. Nach Satz 2 der Vorschrift können für den Fall der Verhinderung oder des Ausscheidens auf den Unterschriftenlisten zusätzlich stellvertretende Personen benannt werden.
Die drei Vertreter können wirksam nur gemeinschaftlich handeln. Das Bürgerbegehren hat keine Rechts- oder Beteiligungsfähigkeit, sondern bezeichnet lediglich die von den Unterschriftsleistenden unterstützte Fragestellung. Im Falle der Klageerhebung werden die drei Vertreter zu Beteiligten eines Rechtsstreits und handeln im eigenen Namen. Die Unterzeichnenden haben nach der Unterschriftsleistung aufgrund der Gesetzeslage keinen Einfluss mehr auf den Fortgang des Bürgerbegehrens (VGH München, U.v. 10.3.1999, 4 B 98/1349 – juris Rn. 14 f.).
In Rechtsprechung und Literatur ist geklärt, dass der 2. Bürgermeister einer Gemeinde zugleich Vertreter eines Bürgerbegehrens sein darf, das in dieser Gemeinde stattfindet. Das politische Engagement im Rahmen eines Bürgerbegehrens ist ein selbständiger Aspekt direkter demokratischer Willensbildung. Das Bürgerbegehren ist von der Gemeinde als originäre Gebietskörperschaft des öffentlichen Rechts, der Gemeindeverwaltung und den gewählten Vertretern der Gemeinde zu unterscheiden. Insoweit sieht die GO keine Einschränkungen mit Blick auf die Vertreterpersonen des Bürgerbegehrens und ihre Aufgaben vor (Thum, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern, Stand: 62. Lieferung September 2016, Kennzahl 13.04, Anm. 10 unter Bezug auf OVG Rheinland-Pfalz, U.v. 6.9.1996 – 7 A 12.861/95). Es darf vielmehr als wesentliches Element einer Demokratie gesehen werden, dass auch bei gewählten Vertretern der Gemeinde unterschiedliche Auffassungen bestehen. Der 2. Bürgermeister der Antragsgegnerin war daher nicht gehindert, als Vertreter des Bürgerbegehrens aufzutreten.
Das streitgegenständliche Bürgerbegehren sieht die Antragstellerin zu 2) als Stellvertreterin des 2. Bürgermeisters vor. Mit der Bestellung eines Stellvertreters soll der Fortgang des Bürgerbegehrens sichergestellt werden. Damit ist nicht die persönliche Stellvertretung eines Vertreters gemeint (VGH München, U.v. 10.3.1999, 4 B 98/1349 – juris Rn. 16). Ein Stellvertreter kann daher nur wirksam mit den anderen Vertretern handeln, wenn der ursprüngliche Vertreter nach Art. 18 a Abs. 4 Satz 2 GO verhindert oder ausgeschieden ist.
Der 2. Bürgermeister der Antragsgegnerin ist indessen weder verhindert noch ausgeschieden. Nach Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs „darf die Vertretungsregelung nicht zu einer Umgehung der Pflicht zu gemeinschaftlichen Handeln der drei benannten Vertreterinnern oder Vertreter mißbraucht werden. Eine zulässige Vertretung des Bürgerbegehrens in Gemeinschaft mit einer auf den Unterschriftslisten benannten Ersatzperson liegt nur dann vor, wenn die betreffende, ursprünglich benannte Vertretungsperson ihre Vertreterrolle zur Verfügung gestellt hat. Lehnt diese Person (lediglich) ihre Mitwirkung an einer bestimmten Maßnahme, beispielsweise an einer Klage gegen die Zurückweisung des Bürgerbegehrens ab, ohne gleichzeitig ihre Vertretungsfunktion aufgeben zu wollen, ist die ohne ihre Mitwirkung vorgenommene Maßnahme unzulässig, und zwar unabhängig davon, ob für sie eine Ersatzperson auftritt oder nicht.“ (VGH München, U.v. 10.3.1999, 4 B 98/1349 – juris Rn. 18).
Wie bereits ausgeführt, kann der 2. Bürgermeister das Bürgerbegehren wirksam vertreten. Das gilt auch für das gerichtliche Verfahren. Das Bürgerbegehren ist kein Verwaltungsverfahren für das die entsprechenden Regelungen über die persönliche Beteiligung gelten. Umgekehrt sind die bestellten Vertreter Beteiligte eines Verwaltungsverfahrens der Gemeinde. Die gesetzlichen Regelungen über einen Ausschluss der Mitwirkung kommen allenfalls hinsichtlich seiner Stellung als 2. Bürgermeister in Betracht. Auch eine Verhinderung liegt nicht vor, da hierunter etwa Urlaub oder Erkrankung zu verstehen sind (Thum, a.a.O., Kennzahl 13.04, Anm. 14). Aufgrund der Stellungnahme des anwaltlichen Vertreters der Antragsteller kann der 2. Bürgermeister im Verfahren nicht tätig sein. Da eine dauerhafte Niederlegung der Vertreterstellung im Sinne eines Ausscheidens nach diesem Vortrag nicht ersichtlich ist, ist der Antrag nicht wirksam gestellt worden.
Diese Sichtweise gründet zum einen in der vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof angesprochenen Gefahr der Umgehung der Pflicht zur Vertretung (VGH München, a.a.O. – juris Rn. 18) und zum anderen auch in der demokratischen Teilhabe der Gemeindebürger. Auf Grund der Bedeutung des Bürgerbegehrens muss der unterzeichnende Bürger die benannten Vertreter kennen (Thum, a.a.O., Kennzahl 13.04, Anm. 15). Das heißt zugleich, dass es auf die Vertreter persönlich ankommt.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO zur vorläufigen Durchführung des Bürgerbegehrens ist daher unzulässig. Offen kann bleiben, ob und wie ggfs. dieser Mangel im Hauptsacheverfahren geheilt werden kann.
2. Unabhängig von der Frage der Zulässigkeit des Antrages auf einstweiligen Rechtsschutz und unabhängig davon, ob der angegriffene Nichtzulassungsbescheid vom 17. August 2016 rechtmäßig ist, ist ein Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht. Vielmehr muss das Bürgerbegehren voraussichtlich weder in seiner jetzigen noch in der hilfsweise angeführten Fragestellung durch die Antragsgegnerin zugelassen werden. Das Bürgerbegehren leidet an einem unheilbaren Begründungsmangel.
Nach § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands (Satz 1) die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Zulässig sind einstweilige Anordnungen ferner zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis (Satz 2), wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile für den Antragsteller abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Nach § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO sind dabei sowohl der Anordnungsanspruch, das heißt der materielle Anspruch, für den der Antragsteller vorläufigen Rechtsschutz begehrt, als auch der Anordnungsgrund, der sich insbesondere aus der Eilbedürftigkeit einer vorläufigen Anordnung ergibt, nach § 920 Abs. 2 i.V.m. 294 Abs. 1 ZPO glaubhaft zu machen.
a) Ein Anordnungsanspruch ist nicht glaubhaft gemacht, da die gesetzmäßigen Vertreter keinen Anspruch auf Zulassung des eingereichten Bürgerbegehrens haben. Ein entsprechender Anspruch scheitert schon an der Begründung des Bürgerbegehrens: Die rechtlichen Hintergründe zu dem Bürgerbegehren werden derart verkürzt dargestellt, dass beim unterzeichnenden Bürger ein falscher Eindruck erweckt wird. Offen können daher die weiteren Fragestellungen bleiben, die zwischen den Beteiligten aufgeworfen worden sind.
Die nach Art. 18 a Abs. 4 Satz 1 GO erforderliche Begründung hat verfassungsrechtlich gewisse Mindestanforderungen hinsichtlich ihrer Richtigkeit zu erfüllen. Der unterzeichnende Gemeindebürger muss Bedeutung und Tragweite der Unterschriftsleistung erkennen können. Dazu gehört, dass er durch den vorgelegten Begründungstext nicht in wesentlichen Punkten in die Irre geführt wird, insbesondere weil die maßgebliche Rechtslage unzutreffend und unvollständig dargelegt wird (VGH München, st. RSpr. zuletzt U.v. 4.7.2016, 4 BV 16.105 – juris Rn. 27 f.).
Die im streitgegenständlichen Bürgerbegehren formulierte Fragestellung betrifft hinsichtlich der Zuständigkeit zwei selbstständige Gegenstände: Die Zurverfügungsstellung des Schulgebäudes als Sachaufwandsträger betrifft nach Art. 57 Abs. 1 GO den eigenen Wirkungskreis der Antragsgegnerin, wobei Satz 2 der Vorschrift auf die gesetzlichen Regelungen zur Schulfinanzierung verweist (Art. 4, 8 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Nr. 1 BaySchFG). Die organisatorische Zuweisung der Schüler in bestimmte Schulen ist der staatlichen Schulaufsicht zuzuordnen (Art. 130 Abs. 1 BV, Art. 7 Abs. 1 GG). Verwaltungstechnisch liegen damit zwei selbständige Fragestellungen vor, da Aufwand und Erhalt des Schulgebäudes nicht automatisch einen dort stattfindenden Schulbetrieb implizieren. Da laut Art. 18 a Abs. 1 GO nur Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises Gegenstand einer zu entscheidenden Fragestellung sein können, haben die Vertreter des Bürgerbegehrens keinen Anspruch auf Zulassung mit der ursprünglichen Fragestellung.
Aber auch die Fragstellung im Sinne des zweiten Hilfsantrags kommt nicht in Betracht, da die Begründung des Bürgerbegehrens die Rechtslage unzutreffend darstellt und damit ein nicht mehr heilbarer Mangel bereits beim Sammeln der Unterschriften vorlag. Aufgrund der Fragestellung in Verbindung mit der Begründung wird dem Bürger bei der Unterschrift suggeriert, dass er die Aufrechterhaltung des bisherigen Sachstandes unterstützt und sich mit seiner Unterschrift für die Fortführung des Schulbetriebs im Grundschulgebäude … wie bisher verbindlich einsetzt. Es wird der Eindruck vermittelt, dass das Ende des Schulbetriebs allein auf den Beschluss des Stadtrats der Antragsgegnerin vom 31. Mai 2016 zurückgeht und dass dies im Rahmen eines Bürgerentscheids rückgängig gemacht werden kann. Möglich wäre indessen allenfalls, das Vorhalten des Schulgebäudes weiter zu regeln. Sich bei den staatlichen Behörden für die Fortführung des Schulbetriebes einzusetzen, ist eine politische Forderung. Mit der Interpretation des Bürgerbegehrens im Sinne des Hilfsantrages hätte die Antragsgegnerin nicht die Möglichkeit zur Abwendung eines Leerstandes und der damit verbundenen Kosten, unabhängig vom Erfolg des politischen Prozesses. Dies ist ein wesentlicher Unterschied, der bei einem kritischen Bürger auch die Frage der Wirtschaftlichkeit aufkommen lassen würde, ohne dass es hierauf im Einzelnen ankommt.
Auf die anderen von den Parteien aufgeworfenen Fragestellungen kommt es daher nicht mehr an. Den Vertretern des Bürgerbegehrens fehlt bereits ein Anordnungsanspruch.
b) Darüber hinaus und unabhängig davon wurde auch ein Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht. Die begehrte Regelung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet, deren Voraussetzungen nicht erfüllt sind.
Der anwaltliche Vertreter der Antragsteller begehrte, das Bürgerbegehren „Erhaltet das Grundschulhaus …“ vorläufig für zulässig zu erklären, mit der Maßgabe, dass hierüber ein Bürgerbescheid durchzuführen ist. Mit Bürgerbescheid ist offensichtlich ein Bürgerentscheid gemeint, insoweit handelt es sich um einen einfachen Schreibfehler, der nach § 88 VwGO unberücksichtigt bleiben kann. In der Sache begehren die Antragsteller eine Regelungsanordnung, die sachlich zugleich eine Vorwegnahme der Hauptsache darstellt, da die begehrte Regelung bereits im Wege der einstweiligen Anordnung erreicht werden soll. Bereits begrifflich soll aber im Verfahren der einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO nur eine vorläufige Regelung getroffen werden. Im Hinblick auf das Gebot des effektiven Rechtschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG kommt eine Vorwegnahme der Hauptsacheentscheidung dann in Betracht, wenn eine bestimmte Regelung zur Gewährung eines effektiven Rechtschutzes schlechterdings notwendig ist, das heißt, wenn die sonst zu erwartenden Nachteile für den Antragsteller unzumutbar und im Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen wären und ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg auch in der Hauptsache spricht (BVerfG NJW 1989, S. 827, BVerwG NJW 2000, S. 160). Für die Frage eines zuzulassenden Bürgerbegehrens hat die Rechtsprechung hierzu die Grundsätze entwickelt, dass der Antragsteller glaubhaft machen müsse, dass die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bereits jetzt mit einer so hohen Wahrscheinlichkeit feststünde, dass eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen werden könne. Darüber hinaus müsse eine ohne die Zulassung nicht mehr wieder gut zu machende und unzumutbarer Nachteil entstehen (VG Regensburg, B.v. 11.11.2011, RN 3 E 11.1442; VG München Bayerische Verwaltungsblätter 2001, S. 500). Bereits ein solcher, nicht mehr wieder gut zu machender und unzumutbarer Nachteil ist vorliegend nicht glaubhaft gemacht worden.
Für die vom Antragsteller angeführte besondere Eile, mit der die Antragsgegnerin den Umbau des Schulhauses vorantreibt, ist bereits nicht vorgetragen, inwiefern die geplanten Umbauten einem zukünftigen Schulbetrieb entgegenstehen. Es ist auch sonst nicht dargetan, worin ein nicht mehr gut zu machender bzw. unzumutbarer Nachteil besteht. Selbst bei etwaiger vorläufiger Durchführung eines Bürgerentscheids hätte der Schulbetrieb im Schuljahr 2016 / 2017 bereits begonnen, so dass sich auch aus diesem Umstand kein vorläufiges Regelungsbedürfnis ergibt.
Selbst wenn ein nur aufwändig umzukehrender Umbau unmittelbar anstehen würde, wäre ferner keine Regelung erforderlich gewesen. Eine weniger einschneidende Sicherungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO hätte insoweit ausgereicht, welche aber nicht beantragt worden ist.
4. Damit war der Antrag abzulehnen. Die Antragsteller haben nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Der Streitwert ergibt sich § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 1.5 und Nr. 22.6 des Streitwertkatalogs 2013.