Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  22 C 17.636

Leitsatz

Die in § 65 Abs. 2 VwGO aufgestellte Voraussetzung, dass die Entscheidung des Gerichts auch gegenüber Dritten nur einheitlich ergehen kann, ist ausschließlich dann erfüllt, wenn die gerichtliche Entscheidung nicht wirksam getroffen werden kann, ohne dass dadurch „gleichzeitig und unmittelbar in Rechte der Dritten eingegriffen wird, d.h. ihre Rechte gestaltet, bestätigt oder festgestellt, verändert oder aufgehoben werden“ (Anschluss an BVerwG BeckRS 1999, 30041285). (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

Au 3 K 16.1061, Au 3 K 16.1089 2017-02-27 Bes VGAUGSBURG VG Augsburg

Tenor

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
II. Der Beiladungsbewerber hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.

Gründe

I.
Durch Bescheid vom 13. Juni 2016 gab das Landratsamt Unterallgäu den Klägern als Gesamtschuldnern u. a. auf, in Bezug auf vier Grundstücke eine bodenschutzrechtliche Detailuntersuchung durchführen zu lassen (Nummer 1 des Bescheidstenors). Unter den Nummern 5.1 bis 5.3 des Bescheidstenors verpflichtete das Landratsamt die Eigentümer dreier der betroffenen Grundstücke (darunter den Beiladungsbewerber), die Maßnahmen zur Durchführung der Detailuntersuchungen „gemäß Nr. 1 dieses Bescheides“ zu dulden. Der Bescheid wurde den Bevollmächtigten des Beiladungsbewerbers am 28. Juni 2016 zugestellt.
Mit der von ihr zum Verwaltungsgericht Augsburg erhobenen Klage (Az. Au 3 K 16.1061) beantragt die Klägerin zu 1) derzeit, den Bescheid vom 13. Juni 2016 zumindest insoweit aufzuheben, „als die Klägerin zur Durchführung der Maßnahmen (gesamtschuldnerisch) verpflichtet wurde“. Der Kläger zu 2) erstrebt in dem von ihm angestrengten Klageverfahren (Az. Au 3 K 16.1089) gegenwärtig die uneingeschränkte Aufhebung des Bescheids vom 13. Juni 2016.
Nach Einreichung dieser Klagen beantragte der Beiladungsbewerber wiederholt seine Beiladung zu beiden Streitsachen. Es liege ein Fall notwendiger Beiladung vor, da die Duldungsanordnung mit der Aufhebung des Bescheids oder seiner gerichtlichen Bestätigung stehe bzw. falle. Unerheblich sei, ob der Beiladungsbewerber selbst den Bescheid angefochten habe.
Die Klägerin zu 1) erachtete im ersten Rechtszug eine Stattgabe des Beiladungsantrags für sachgerecht; der Kläger zu 2) erhob hiergegen keine Bedenken. Der Beklagte vertrat die Auffassung, es liege kein Fall einer notwendigen Beiladung vor.
Durch Beschluss vom 27. Februar 2017, den Bevollmächtigten des Beiladungsbewerbers zugestellt am 6. März 2017, lehnte das Verwaltungsgericht den Beiladungsantrag ab, da keine von § 65 Abs. 2 VwGO erfasste Fallgestaltung vorliege. Die in den Klageverfahren zu treffende Sachentscheidung könne zwar in tatsächlicher Hinsicht Auswirkungen auf den Beiladungsbewerber entfalten, ihn aber nicht negativ in einer Rechtsposition betreffen. Denn wegen der unterbliebenen Anfechtung des verfahrensgegenständlichen Bescheids durch ihn sei er unanfechtbar zur Duldung der Detailuntersuchung verpflichtet. Die Beiladung dürfe, wie das Bundesverwaltungsgericht im Beschluss vom 17. Mai 2005 (4 A 1001.04 – juris) festgehalten habe, nicht als Ersatz für eine Klage dienen, die ein hierzu Berechtigter – aus welchen Gründen auch immer – nicht erhoben habe.
Mit der am 16. März 2017 eingelegten Beschwerde beantragt der Beiladungsbewerber:
I. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 27. Februar 2017 wird aufgehoben.
II. Der Beiladungsbewerber wird als Eigentümer des Grundstücks Fl.Nr. 468, Gemarkung U …, zu den Verfahren Au 3 K 16.1061 und Au 3 K 16.1089 notwendig beigeladen.
Die Voraussetzungen des § 65 Abs. 2 VwGO seien erfüllt, da die Aufhebung oder Bestätigung der ihm auferlegten Duldungspflicht untrennbare Rechtsfolge einer Aufhebung oder Bestätigung des klagegegenständlichen Bescheids in einem (oder beiden) der vorbezeichneten Verfahren sei. Hierauf, nicht aber auf eine (gegenüber dem Beiladungsbewerber) eingetretene Bestandskraft stelle § 65 Abs. 2 VwGO ab. Der Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Mai 2005 (4 A 1001.04 – juris) sei nicht einschlägig, da in jenem Rechtsstreit nur eine einfache Beiladung beantragt worden und der dortige Beiladungsbewerber nicht Adressat einer sich aus dem verfahrensgegenständlichen Bescheid ergebenden Handlungs- oder Duldungspflicht gewesen sei.
Das Verwaltungsgericht hat der Beschwerde nicht abgeholfen und sie dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof vorgelegt.
Mit undatiertem, hier am 26. April 2017 eingegangenem Schriftsatz seiner Bevollmächtigten hat der Beiladungsbewerber ergänzend ausgeführt, es bestehe die Gefahr, dass die Kläger ihn als Vermächtnisnehmer im Innenverhältnis zur Kostentragung heranziehen würden, falls sich der Bescheid vom 13. Juni 2016 als rechtmäßig erweisen sollte. Der Ausgang der anhängigen Klageverfahren zeitige deshalb möglicherweise auch Konsequenzen mit Blickrichtung auf seine etwaige Mithaftung hinsichtlich weiterer Untersuchungssowie ggf. Sanierungskosten.
Die Klägerin zu 1) erachtet eine Zurückweisung der Beschwerde für geboten, da kein Fall des § 65 Abs. 2 VwGO vorliege. Der Kläger zu 2) hat sich im Beschwerdeverfahren nicht geäußert.
Der Beklagte beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Der Beiladungsbewerber habe sich durch die Nichtanfechtung des auch an ihn adressierten und ihm zugestellten Bescheids mit der sich aus dem Bescheid ergebenden belastenden Wirkung gleichsam einverstanden erklärt. Es wäre im Hinblick hierauf widersprüchlich, wenn der Beiladungsbewerber an einem fremden Rechtsstreit teilnehmen dürfte, um seine vermeintlichen Rechte zu wahren. Eine notwendige Beiladung komme im Übrigen nur in Betracht, wenn der Antrag des Klägers – und damit das Klageziel – den Dritten in negativer Weise betreffe. Könne sich ein Obsiegen des Klägers für den Dritten ausschließlich vorteilhaft auswirken, sei allenfalls eine einfache Beiladung (§ 65 Abs. 1 VwGO) angezeigt.
II.
Die zulässige Beschwerde des Beiladungsbewerbers ist nicht begründet.
1. Das Verwaltungsgericht ging zutreffend davon aus, dass kein Fall einer notwendigen Beiladung (§ 65 Abs. 2 VwGO) inmitten steht.
Die in dieser Bestimmung aufgestellte Voraussetzung, dass die Entscheidung des Gerichts auch gegenüber Dritten nur einheitlich ergehen kann, ist ausschließlich dann erfüllt, wenn die gerichtliche Entscheidung nicht wirksam getroffen werden kann, ohne dass dadurch „gleichzeitig und unmittelbar in Rechte der Dritten eingegriffen wird, d.h. ihre Rechte gestaltet, bestätigt oder festgestellt, verändert oder aufgehoben werden“ (BVerwG, B.v. 9.1.1999 – 11 C 8.97 – NVwZ 1999, 296; ebenso BVerwG, U.v. 19.1.1994 – 3 C 88.82 – Buchholz § 121 VwGO Nr. 49; B.v. 2.11.1994 – 1 B 70.94 – NVwZ-RR 1995, 196; B.v. 7.2.1995 – 1 B 14.95 – Buchholz 310 § 65 VwGO Nr. 117). Eine derartige rechtsgestaltende oder die Rechtslage feststellende Wirkung kommt den in den Klageverfahren Au 3 K 16.1061 und Au 3 K 16.1089 ggf. zu erlassenden Urteilen nicht zu. Das folgt bereits daraus, dass das Verwaltungsgericht über die Rechtmäßigkeit der gegenüber dem Beiladungsbewerber ergangenen Duldungsanordnung entweder nicht oder jedenfalls nicht sachlich zu befinden haben wird, da die Kläger durch diesen behördlichen Ausspruch nicht beschwert werden und sie deshalb insofern nicht klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO) sind. Denn die Rechtmäßigkeit von Handlungspflichten, die die Behörde einer Person auferlegt, hängt nicht davon ab, ob einem Dritten an dem Gegenstand, auf den sich die Handlungspflicht bezieht, ein Recht zusteht, kraft dessen er die Einwirkung des Handlungsverpflichteten auf diesen Gegenstand zu verhindern befugt ist; der Berechtigung des Dritten kommt erst dann Bedeutung zu, wenn die Handlungsverpflichtung zwangsweise durchgesetzt werden soll (vgl. BVerwG, U.v. 28.4.1972 – IV C 42.69 – BVerwGE 40, 101/103 mit Nachweisen aus der älteren Rechtsprechung; von Kalm, DÖV 1996, 463 m.w.N. in der Fn. 2). Sollten die Kläger aus dieser rechtlichen Gegebenheit im weiteren Fortgang der Klageverfahren die gebotenen Konsequenzen ziehen und ihre Klageanträge – im Fall der Klägerin zu 1) mit der gebotenen Eindeutigkeit – auf diejenigen Teile des Bescheids vom 13. Juni 2016 beschränken, die für sie mit einer Beschwer einhergehen (dies sind die Nummern 1 bis 4.3 sowie die Nummer 6 des Bescheidstenors), so hätte sich das Verwaltungsgericht zu den Duldungsverfügungen nicht mehr zu äußern. Sollten sich die Kläger zu einer solchen Beschränkung des Klagebegehens, wie sie die Klägerin zu 1) bereits angedeutet hat, nicht bereitfinden, müsste ein sich auf die Nummern 5.1 bis 5.3 des Bescheidstenors beziehender Aufhebungsantrag wegen insoweit fehlender Klagebefugnis der Kläger als unzulässig abgewiesen werden. Eine gerichtliche Entscheidung, durch die die Rechtmäßigkeit dieser behördlichen Anordnungen rechtskräftig geklärt wird, erginge mithin auch in diesem Fall nicht.
Mit Blickrichtung auf die vom Beiladungsbewerber nunmehr geltend gemachten Auswirkungen der in den Streitsachen Au 3 K 16.1061 und Au 3 K 16.1089 ggf. zu erlassenden Urteile auf seine Pflicht, sich an den Kosten der angeordneten Untersuchungsmaßnahmen zu beteiligen (eine Sanierung als solche ist ohnehin nicht Gegenstand des Bescheids vom 13.6.2016), liegen die Voraussetzungen des § 65 Abs. 2 VwGO ebenfalls nicht vor. Denn durch derartige gerichtliche Entscheidungen würde eine Zahlungsverpflichtung des Beiladungsbewerbers – wie das nach dem Vorgesagten erforderlich ist, um ein Beiladungserfordernis nach dieser Vorschrift bejahen zu können – weder unmittelbar begründet noch ihr (Nicht-)Bestehen unmittelbar festgestellt.
Sollte der Regelungsgehalt des § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG dahin gehen, dass derjenige die Kosten bodenschutzrechtlicher Maßnahmen schuldet, der zu ihrer Durchführung als Adressat einer behördlichen Anordnung herangezogen wurde, die auf eine der in dieser Bestimmung genannten Befugnisnormen gestützt wurde (so BVerwG, U.v. 12.7.2006 – 10 C 9/05 – Rn. 20; BayVGH, B.v. 14.8.2003 – 22 ZB 03.1661 – juris Rn. 21; VG Frankfurt, U.v. 29.1.2002 – 3 E 1296/01 – juris Rn. 26 f.), so könnte eine Abweisung der Rechtsschutzgesuche der Kläger die vom Beiladungsbewerber befürchteten kostenrechtlichen Folgen zu seinen Lasten schon deshalb nicht nach sich ziehen, weil nur die Kläger, nicht aber er zu bodenschutzrechtlichen Untersuchungshandlungen herangezogen wurden. Nichts anderes ergäbe sich, sollte § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG so zu verstehen sein, dass die Behörde zu den Kosten einer der in dieser Vorschrift erwähnten Maßnahmen nicht nur denjenigen heranziehen darf, dem sie durch Anordnung diesbezügliche Handlungen aufgegeben hat, sondern dass Kostenschuldner darüber hinaus jedermann sein kann, der gemäß § 4 BBodSchG (neben dem Herangezogenen) zur Vornahme der betreffenden Handlung materiell verpflichtet ist (so ausdrücklich Dombert in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. II, Stand März 2002, § 24 BBodSchG, Rn. 7). Denn über die Frage, ob der Beiladungsbewerber zu diesem Personenkreis gehört, wäre in Urteilen, durch die die Verfahren Au 3 K 16.1061 und Au 3 K 16.1089 abgeschlossen werden, nicht in einer an der Rechtskraft dieser Entscheidungen teilhabenden Weise zu befinden.
Eine etwaige Verpflichtung des Beiladungsbewerbers, sich an den Kosten der angeordneten Untersuchungsmaßnahmen im Innenverhältnis gegenüber den Klägern zu beteiligen, kann durch in diesen Verwaltungsstreitsachen zu erlassende Urteile des Verwaltungsgerichts schon deshalb weder unmittelbar begründet noch unmittelbar festgestellt werden, da diesbezüglich jedenfalls insofern eine zivilrechtliche Rechtsbeziehung inmitten steht, als ein solcher Ausgleichsanspruch auf andere Vorschriften als § 24 Abs. 2 BBodSchG gestützt würde. Ob die letztgenannte Bestimmung öffentlich- oder privatrechtlicher Natur ist (vgl. zu dieser Frage Dombert in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. II, Stand März 2002, § 24 BBodSchG, Rn. 14; Versteyl in Versteyl/Sondermann, BBodSchG, 2. Aufl. 2005, § 24 Rn. 16), kann in vorliegendem Zusammenhang auf sich beruhen. Denn angesichts der in § 24 Abs. 2 Satz 6 BBodSchG vorgenommenen Rechtswegezuweisung an die ordentlichen Gerichte gehört die Frage, ob den Klägern gemäß § 24 Abs. 2 BBodSchG ein Ausgleichsanspruch gegen den Beiladungsbewerber zusteht, von vornherein nicht zu den Rechtsbeziehungen, die durch eine verwaltungsgerichtliche Entscheidung unmittelbar gestaltet oder festgestellt werden können, die in einem Rechtsstreit zwischen der öffentlichen Gewalt und zu bodenschutzrechtlichen Maßnahmen herangezogenen Privatpersonen ergeht.
Der Verwaltungsgerichtshof verkennt bei alledem nicht, dass eine etwaige gerichtliche Aufhebung der Nummer 1 des Bescheidstenors dazu führt, dass die Nummern 5.1 bis 5.3 des Bescheids gegenstandslos werden. Den Eigentümern der dort genannten Grundstücke wurde darin ausdrücklich nur aufgegeben, Detailuntersuchungen „gemäß Nr. 1 dieses Bescheids“ zu dulden. Die Nummer 1 des Bescheids vom 13. Juni 2016 aber bestimmt ausdrücklich, dass es die Kläger sind, die die dort näher bezeichneten Handlungen vorzunehmen haben. Mit einer etwaigen Aufhebung der Nummer 1 des Bescheids als Ergebnis der vor dem Verwaltungsgericht anhängigen Klagen käme den Nummern 5.1 bis 5.3 des Bescheids, die ausdrücklich an die Nummer 1 anknüpfen, deshalb kein sachlicher Gehalt mehr zu. Ein solches Gegenstandsloswerden der Duldungspflichten wäre jedoch nicht die „unmittelbare“ Folge eines kassatorischen gerichtlichen Ausspruchs, wie dies nach dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. Januar 1999 (11 C 8.97 – NVwZ 1999, 296) und den vorstehend im Anschluss daran zitierten weiteren höchstrichterlichen Entscheidungen Voraussetzung für eine notwendige Beiladung ist. Diese Rechtsfolge ergäbe sich vielmehr daraus, dass sich die Nummern 5.1 bis 5.3 wegen ihrer inhaltlichen Anknüpfung an die Nummer 1 des Bescheidstenors mit dem Wegfall der dort getroffenen Regelungen im Sinn der letzten Alternative des Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG „auf andere Weise“ erledigen. Derartige mittelbare Folgen einer gerichtlichen Entscheidung gebieten eine Beiladung nach § 65 Abs. 2 VwGO ebenso wenig wie das z.B. dann der Fall ist, wenn ein und dieselbe behördliche Zulassungsentscheidung (z.B. ein Planfeststellungsbeschluss oder eine bau- oder immissionsschutzrechtliche Genehmigung) sich nachteilig auf die Belange einer Mehrzahl von Personen auswirkt: Wird ein solcher Verwaltungsakt auf die Klage eines dieser Betroffenen hin rechtskräftig aufgehoben, so kommt das der Sache nach auch den anderen Betroffenen zugute, ohne dass diese notwendig beigeladen werden müssen (vgl. BVerwG, U.v. 5.7.1974 – IV C 50.72 – DÖV 1975, 92/93).
2. Es kann dahinstehen, ob das Rechtsschutzziel des Beiladungsbewerbers trotz der von ihm zuletzt im Beschwerdeantrag ausdrücklich begehrten notwendigen Beiladung als Minus – wofür viel spricht – auch das Verlangen nach einer einfachen Beiladung (§ 65 Abs. 1 VwGO) umfasst. Sollte das zu bejahen sein, entspräche es pflichtgemäßer Ausübung des durch die letztgenannte Vorschrift eröffneten gerichtlichen Ermessens, ihm die Möglichkeit einer Beteiligung an den anhängigen Streitsachen nicht zu eröffnen. Insoweit fällt namentlich ins Gewicht, dass er in der Lage gewesen wäre, die Beschwer, die sich für ihn aus der Nummer 5.2 des verfahrensgegenständlichen Bescheids ergibt, durch eine hiergegen gerichtete, eigene Klage abzuwenden (vgl. BVerwG, B.v. 17.5.2005 – 4 A 1001.04 – juris Rn. 2). Gerade im Hinblick darauf, dass die Nummer 5.2 des Bescheids den Beiladungsbewerber ausschließlich zur Duldung der in der Nummer 1 des gleichen Bescheids verfügten Maßnahmen durch die dort bezeichneten Personen verpflichtet, hätte er gegen die ihm auferlegte Duldungspflicht z.B. einwenden können, dieser behördliche Ausspruch sei deshalb rechtswidrig, weil es einer Sanierungsuntersuchung dem Grunde nach nicht bedürfe, weil die von den Klägern verlangten Maßnahmen sachlich verfehlt seien oder weil ihm nicht zugemutet werden könne, dass gerade die Kläger bzw. von ihnen ausgewählte Personen auf seinem Grundstück tätig werden, oder dass die gegenüber den Klägern ergangene behördliche Anordnung aus einem anderen Grund seine rechtlich geschützten Interessen als Grundstückseigentümer missachte. Sein Versäumnis, dies unterlassen zu haben, kann der Beiladungsbewerber nicht dadurch korrigieren, dass er nunmehr die Beiladung begehrt (vgl. BayVGH, B.v. 16.4.2007 – 14 CS 07.275 – Rn. 17; anders für den lediglich obligatorisch Berechtigten BayVGH, B.v. 12.3.2012 – 1 CS 12.282 – Rn. 16).
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Einer Streitwertfestsetzung bedarf es nicht, da im vorliegenden Beschwerdeverfahren keine streitwertabhängigen Gerichtskosten angefallen sind.