Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  M 23 S 19.5895

Leitsatz

Verstößt der Inhaber einer Mietwagenkonzession wiederholt gegen die Rückkehrpflicht zum Betriebssitz, kann seine Konzession wegen Unzuverlässigkeit widerrufen werden, da die Rückkehrpflicht dem Schutz der Funktionsfähigkeit des Taxenverkehrs als einem wichtigen Gemeinschaftsgut dient. (Rn. 27 und 28) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Der Antrag wird abgelehnt.
II. Der Antragsteller hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Der Streitwert wird auf 15.000 Euro festgesetzt.

Gründe

I.
Der Antragsteller wendet sich gegen die sofortige Vollziehbarkeit des Widerrufs seiner fünf Genehmigungen zum Verkehr mit Mietwagen.
Mit Schreiben vom 28. September 2018 mahnte das Landratsamt M. (im Folgenden: Landratsamt) den Antragsteller u.a. wegen Verstößen gegen die Rückkehrpflicht ab und erließ gegen den ihn aus diesem Grund am gleichen Tag einen Bußgeldbescheid i.H.v. insgesamt 700 EUR Geldbuße. Die Bescheide sind bestandskräftig. Mit weiterem Bescheid vom gleichen Tag erteilte die Beklagte die fünfte streitgegenständliche Genehmigung.
Am 3. April 2019 beantragte der Antragsteller drei weitere Genehmigungen zum Verkehr mit Mietwagen. Aus diesem Anlass führte das Landratsamt am 8. Mai 2019 eine Betriebsprüfung durch. Hierbei beanstandete das Landratsamt bei drei stichprobenartig überprüften Betriebstagen insgesamt 13 Verstöße gegen die Rückkehrpflicht.
Mit Schreiben vom 14. Mai 2019 hörte das Landratsamt den Antragsteller zum beabsichtigten Widerruf der ihm erteilten Genehmigungen und zum Erlass eines weiteren Bußgeldbescheids an. Nachdem er sich hierzu mit Schreiben vom 29. Mai 2019 äußerte, erließ das Landratsamt gegenüber dem Antragsteller am 13. Juni 2019 einen weiteren Bußgeldbescheid i.H.v. insgesamt 1.700 Euro Geldbuße. Hiergegen legte der Antragsteller am 27. Juni 2019 Einspruch ein. Dieser liegt derzeit der Staatsanwaltschaft zur Entscheidung vor.
Mit dem Antragsteller am 12. Juli 2019 zugestelltem Bescheid vom 11. Juli 2019 widerrief das Landratsamt die fünf Genehmigungen zum Verkehr mit Mietwagen (Ziff. 1) und lehnte den Antrag auf Erteilung der beantragten drei weiteren Genehmigungen ab (Ziff. 2).
Zur Begründung führt das Landratsamt im Wesentlichen aus, die festgestellten Verstöße hätten die Unzuverlässigkeit des Antragstellers zur Folge. Dies ergebe sich zum einen aus den zahlreichen Verstößen gegen die Rückkehrpflicht und aus einer unzureichenden Führung des Mietwagenauftragsbuchs. Im Übrigen beschäftige der Antragsteller seine Fahrer unterhalb des Mindestlohns und er komme seiner Pflicht zur Arbeitszeitüberwachung nicht nach. Wegen der weiteren Einzelheiten der Begründung wird auf den Bescheid Bezug genommen (§ 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO).
Gegen diesen Bescheid legte der Bevollmächtigte des Antragstellers am 12. August 2019 Widerspruch ein und führte im Wesentlichen wie folgt aus: Hinsichtlich jedes vom Landratsamt angenommenen Verstoßes gegen die Rückkehrpflicht hätten besondere Umstände vorgelegen. Diese lägen etwa in zeitlichen Verzögerungen aufgrund eines hohen Verkehrsaufkommens, in der Betankung der Fahrzeuge oder aber auch in „menschlichen Bedürfnissen“. Über diesen am 17. September 2019 begründeten Widerspruch ist zum Zeitpunkt der vorliegenden Entscheidung noch nicht entschieden.
Das Landratsamt nahm eine Beschwerde eines Taxiunternehmers vom 19. September 2019, wonach ein Fahrer des Antragstellers versucht haben soll, einen Taxikunden abzuwerben, zum Anlass, sich das Mietwagenauftragsbuch für die Tage vom 17. bis 19. September 2019 vorlegen zu lassen. Hierbei beanstandete das Landratsamt erneut Verstöße gegen die Rückkehrpflicht in insgesamt elf Fällen. Das Landratsamt erließ gegen den Antragsteller aufgrund dieser Feststellungen einen Bußgeldbescheid vom 22. Oktober 2019 i.H.v. insgesamt 2.000 EUR Geldbuße. Dieser wurde dem Antragsteller am 25. November 2019 zugestellt. Hiergegen legte der Antragsteller zunächst am 11. November 2019 Einspruch ein, akzeptierte diesen in der Folge aber telefonisch.
Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 11. November 2019 ordnete das Landratsamt die sofortige Vollziehung der Ziffern 1 und 2 des Widerrufsbescheids vom 11. Juli 2019 an (Ziff. 1).
Zur Begründung führt das Landratsamt im Wesentlichen aus, der Antragsteller habe sich trotz des erfolgten Widerrufs erneut über die gesetzlichen Vorschriften hinweggesetzt. Aufgrund des erneut begangen unerlaubten taxiähnlichen Bereithaltens der Mietwagen drohe unmittelbar ein Schaden für das örtliche Taxigewerbe. Auch entziehe der Antragsteller anderen – rechtmäßig agierenden – Mietwagenunternehmen durch das unerlaubte Bereithalten potentielle Kunden. Im Übrigen wird auf die Begründung des streitgegenständlichen Bescheids Bezug genommen.
Gegen diesen Bescheid legte der Antragsteller am 27. November 2019 Widerspruch ein und beantragte mit Schriftsatz vom gleichen Tag beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 27. November 2019 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 11. November 2019 wiederherzustellen.
Der Antragsteller bestreitet unter Vorlage einer eidesstattlichen Versicherung des verantwortlichen Fahrers den gemeldeten Vorfall vom 19. September 2019. Zur Sache führt der Bevollmächtigte aus, die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei bereits formell rechtswidrig, da die Begründung einen Bezug zum Einzelfall vermissen lasse. Es fehle zudem an einer umfassenden Interessenabwägung. So berücksichtige die Anordnung ausschließlich öffentliche Belange, nicht aber die (wirtschaftlichen aber auch arbeitsrechtlichen) Interessen des Antragstellers. Auch werde nicht berücksichtigt, dass der Antragsteller die Fahrer auf ihre Rückkehrpflicht laufend hinweise.
Die Antragsgegnerin beantragte mit Schriftsatz vom 5. Dezember 2019, den Antrag abzulehnen.
Ergänzend führt die Antragsgegnerin aus, es sei bei der vom Antragsteller und seinen Fahrern verwendeten Applikation Uber X nicht sichergestellt, dass die Auftragsanfragen der Kunden erst nach Weiterleitung vom Betriebssitz des Antragstellers aus an die Fahrer weitergeleitet werden. Vielmehr würden die Fahrer die Aufträge selbstständig und ohne Weisung des Antragstellers annehmen. Auch hieraus ergebe sich ein Verstoß gegen die Rückkehrpflicht.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und vorgelegte Behördenakte verwiesen.
II.
Der Eilantrag ist sachdienlich dahingehend auszulegen (§§ 88, 86 Abs. 1 VwGO), dass die aufschiebende Wirkung des gegen den Bescheid vom 11. Juli 2019 eingelegten Widerspruchs wiederhergestellt wird, nachdem dessen aufschiebende Wirkung durch die mit Bescheid vom 11. November 2019 nachträglich angeordnete sofortige Vollziehbarkeit entfallen ist.
Der Antrag ist indes teilweise bereits unzulässig und im Übrigen unbegründet.
1. Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des erhobenen Widerspruchs gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 11. Juli 2019 ist zulässig, soweit das Landratsamt den in Ziffer 1 des Widerrufsbescheids ausgesprochenen Widerruf für sofort vollziehbar erklärt hat, nicht jedoch, soweit sich die Anordnung auch auf die in Ziffer 2 des Widerrufsbescheids erfolgte Ablehnung des Antrags auf Erteilung weiterer Mietwagenkonzessionen erstreckt.
Nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO haben Widerspruch und Anfechtungsklage gegen einen Verwaltungsakt aufschiebende Wirkung. Dies ist nicht der Fall, wenn – wie hier jedenfalls bezüglich der Ziff. 1 des Bescheids vom 11. Juli 2019 – die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat, nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse gesondert angeordnet hat.
Die bezüglich der Ablehnung des Antrags auf weitere Mitwagenkonzessionen in Ziff. 2 des Widerrufsbescheids angeordnete sofortige Vollziehbarkeit geht ins Leere, da insoweit in der Hauptsache eine Verpflichtungsklage statthafte Klageart wäre und demgemäß § 80 Abs. 1 VwGO keine Anwendung findet. Da die insoweit angeordnete sofortige Vollziehbarkeit ohnehin keine Wirkung entfaltet, bedurfte es keiner deklaratorischen Feststellung der Unwirksamkeit.
2. Soweit der Antrag zulässig ist, bleibt dieser in der Sache ohne Erfolg.
Das Gericht trifft im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO aufgrund der Sach- und Rechtslage im Entscheidungszeitpunkt eine eigene Ermessensentscheidung. Bei dieser Entscheidung wägt das Gericht ab zwischen dem Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs und dem öffentlichen Interesse der Behörde an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes. Maßgeblich sind dabei regelmäßig die Erfolgsaussichten des Hauptsacherechtsbehelfs. Ergibt die im Rahmen des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO allein erforderliche aber auch ausreichende summarische Prüfung, dass der Rechtsbehelf voraussichtlich erfolglos sein wird, tritt in der Regel das Interesse des Antragstellers zurück. Erweist sich der Bescheid bei dieser Prüfung dagegen als rechtswidrig, besteht regelmäßig kein Interesse an dessen sofortiger Vollziehung. Ist der Ausgang des Hauptsacheverfahrens nicht hinreichend absehbar, verbleibt es bei einer allgemeinen Interessenabwägung. Im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip ist darüber hinaus eine aufgrund einer Gesamtwürdigung der Umstände des Einzelfalls gewonnene zusätzliche Feststellung erforderlich, dass die sofortige Vollziehung schon vor Rechtskraft des Hauptsacheverfahrens als Präventivmaßnahme zur Abwehr konkreter Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter notwendig ist.
Die Begründung der Antragsgegnerin in Bezug auf die Anordnung der sofortigen Vollziehung genügt entgegen der Darstellung des Bevollmächtigten des Antragstellers dem Erfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Die Antragsgegnerin hat zwischen der Begründung des Bescheides und der Begründung der sofortigen Vollziehung erkennbar (in zwei Bescheiden) unterschieden und unter Bezug auf den vorliegenden Einzelfall eine individuelle Darlegung deren Erforderlichkeit vorgenommen. Dabei hat das Landratsamt die Erkenntnisse aus der dem Widerruf zeitlich folgenden Betriebsprüfung zum Anlass der Anordnung genommen. Damit hat die Antragsgegnerin hinreichend den Ausnahmecharakter des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO zum Ausdruck gebracht. Die fortbestehende Befugnis der Ausgangsbehörde zur nachträglichen Anordnung der sofortigen Vollziehung wird durch das eingeleitete Widerspruchsverfahren nicht eingeschränkt (vgl. § 80 Abs. 4 Satz 1 VwGO).
Vorliegend überwiegt das Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheids das Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs. Nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage bestehen gegen den durch Widerspruch angefochtenen Widerruf der personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung zum Verkehr mit Mietwagen im vorliegenden Fall keine durchschlagenden rechtlichen Bedenken. Dieser dürfte vielmehr rechtmäßig erfolgt sein (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die zuständige Genehmigungsbehörde hat die Genehmigung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG zu widerrufen, wenn die Voraussetzungen nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nummer 1 bis 3 PBefG vorliegen. Somit ist die Genehmigung zu widerrufen, wenn Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Genehmigungsinhabers oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Person vorliegen (vgl. § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG). Unzuverlässig ist ein Gewerbetreibender, der nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, dass er sein Gewerbe künftig ordnungsgemäß betreiben wird. (vgl. BVerwG, U.v. 15.4.2015 – 8 C 6/14 – juris Rn. 14). § 25 Abs. 1 Satz 2 PBefG konkretisiert dies dahingehend, dass die erforderliche Zuverlässigkeit des Unternehmers insbesondere nicht mehr gegeben ist, wenn in seinem Verkehrsunternehmen trotz schriftlicher Mahnung die der Verkehrssicherheit dienenden Vorschriften nicht befolgt werden oder den Verpflichtungen zuwidergehandelt wird, die dem Unternehmer nach diesem Gesetz oder nach den auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften obliegen.
Maßgeblich für die Beurteilung durch das Gericht ist dabei die Sach- und Rechtslage, wie sie zu dem Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung bestand (BVerwG, B.v. 25.10.1996 -11 B 53/96 – juris; BayVGH, U.v. 7.5.2018 – 11 B 18.12 – juris Rn. 19), bei einem gesetzlich vorgesehenen Widerspruchsverfahren also der Zeitpunkt der Entscheidung durch die Widerspruchsbehörde. Da vorliegend über den nach § 55 PBefG obligatorischen Widerspruch aber noch nicht entschieden ist, ist der Zeitpunkt der gerichtlichen Eilentscheidung maßgebend.
Vorliegend dürften hinreichend Tatsachen vorliegen, die eine Zuwiderhandlung gegen wesentliche Vorschriften des PBefG begründen. So dürfte die Antragsgegnerin zu recht Verstöße gegen § 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG in einem erheblichen Umfang angenommen haben. Danach hat der Mietwagen nach Ausführung des Beförderungsauftrags unverzüglich zum Betriebssitz zurückzukehren, es sei denn, er hat vor der Fahrt von seinem Betriebssitz oder der Wohnung oder während der Fahrt fernmündlich einen neuen Beförderungsauftrag erhalten. Einem dem Verkehr mit Taxen vorbehaltenen „Bereithalten am potentiellen Kunden“ ohne vorherigen Beförderungsauftrag soll durch das Rückkehrgebot entgegengewirkt werden. Hierbei handelt es sich um ein wesentliches Unterscheidungsmerkmal zum Taxiverkehr. Das Rückkehrgebot soll auf wirksame Weise unterbinden, dass Mietwagen nach Beendigung eines Beförderungsauftrags taxiähnlich auf öffentlichen Straßen und Plätzen bereitgestellt werden und dort Beförderungsaufträge annehmen. Die Rückkehrpflicht soll verhindern, dass ein Mietwagen, ohne dass er von einem konkreten Beförderungsauftrag in Anspruch genommen wird, an beliebiger Stelle anhält und damit die Gefahr entsteht, dass er für jeden vorbeikommenden Beförderungsinteressenten oder für die bei der Zentrale eingehenden Aufträge aus dem betreffenden Bezirk zur Verfügung steht (BGH, U.v. 30.4.2015 – I ZR 196/13 – juris Rn. 22). Damit soll das Gebot der Rückkehrpflicht auch dem Schutz der Existenz- und Funktionsfähigkeit des Taxenverkehrs, an dem ein wichtiges Interesse der Allgemeinheit besteht, dienen.
Wird dem Gebot der sog. Rückkehrpflicht zuwidergehandelt, liegt bereits ein Verstoß vor, der bei auftretender Häufung die Zuverlässigkeit des Betreibers im oben beschriebenen Sinn grundsätzlich in Zweifel ziehen und einen Widerruf rechtfertigen kann.
Dies zugrunde gelegt, dürfte die Antragsgegnerin vorliegend rechtsfehlerfrei von der Unzuverlässigkeit des Antragsstellers ausgegangen sein.
Die Antragsgegnerin hat den Antragsteller bereits am 28. September 2018 u.a. wegen Verstößen gegen die Rückkehrpflicht bestandskräftig abgemahnt. Auch der entsprechende Bußgeldbescheid ist bestandskräftig, sodass ein Verstoß gegen die Rückkehrpflicht im vorliegenden Eilverfahren als gegeben angenommen werden kann. Gleiches gilt für die zuletzt vom Landratsamt festgestellten Verstöße, die Gegenstand des Bußgeldbescheids vom 22. Oktober 2019 sind. Auch insoweit ist von Bestandskraft auszugehen, nachdem der Einspruch gegen den am 25. Oktober 2019 zugestellten Bescheid ausweislich der Behördenakte aus dem Ordnungswidrigkeitenverfahren erst am 11. November 2019 beim Landratsamt abgegeben wurde und somit die mit Ablauf des 8. November 2019 endende zweiwöchige Rechtsbehelfsfrist nicht eingehalten sein dürfte.
Auch die weiteren vom Landratsamt aus der Betriebsprüfung vom 8. Mai 2019 gewonnenen Erkenntnisse dürften zumindest nach summarischer Prüfung wiederholte Verstöße gegen die Rückkehrpflicht belegen. Insoweit wird Bezug genommen auf die Bescheidsbegründung, der das Gericht folgt (§ 117 Abs. 5 VwGO), und lediglich ergänzend wie folgt ausführt:
Soweit der Antragsteller gegen die angenommenen Verstöße bereits in Verwaltungsverfahren und hierauf bezugnehmend im gerichtlichen Verfahren vorgebracht hat, die festgestellte verzögerte Rückkehr zum Betriebssitz sei teilweise auf außerhalb seiner Sphäre liegende Umstände zurückzuführen und damit gerechtfertigt, geht der Antragsteller zwar richtig in der Annahme, dass ein Verstoß gegen die Rückkehrpflicht nicht vorliegt, soweit besondere Gründe kurze Aufenthalte bedingen (BGH, U.v. 14. Dezember 1989 – I ZR 37/88 – juris). Insoweit obliegt aber dem Betroffenen die materielle Darlegungs- und Nachweislast. Dieser ist der Antragsteller vorliegend nicht hinreichend nachgekommen ist, auch nicht durch sein Schreiben vom 29. Mai 2019.
Da vorliegend bereits die vom Landratsamt ermittelten unwiderlegten Verstöße gegen die Rückkehrpflicht in kurzen Zeitabständen bei stichprobenartig an einigen wenigen Tagen durchgeführten Kontrollen in erheblichem Umfang festgestellt werden konnten, vermag sich der Antragsteller vorliegend auch nicht dadurch zu exkulpieren, dass er unter Vorlage u.a. eidesstattlicher Versicherungen seiner Fahrer und seiner eigenen Person Nachweise über die Belehrung seiner Fahrer über das Rückkehrgebot vorlegt. Hierdurch tritt der Antragsteller dem Vorwurf einer Verletzung seiner Organisations- und Kontrollpflichten nicht erheblich entgegen. So hat der Antragsteller in seiner eigenen eidesstattlichen Versicherung selbst angegeben, jenseits nachträglicher Kontrollen und Belehrungen über keine technischen Kontrollmittel zu verfügen (BA Bl. 278). Der Antragsteller hat es offenbar bis zuletzt zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung nicht vermocht, seinen Betrieb den gesetzlichen Anforderungen entsprechend zu organisieren. Selbst die bestandskräftige Abmahnung und der später ausgesprochene Widerruf haben hierzu offenbar nicht beitragen können. Insofern kommt es auch nicht darauf an, dass die festgestellten Verstöße gegen das Rückkehrgebot nicht unmittelbar vom Antragsteller selbst als Fahrer begangen worden sind.
Die vorliegenden Erkenntnisse über die zahlreichen Verstöße gegen das Rückkehrgebot dürften nach einer Gesamtschau zur Annahme der Unzuverlässigkeit ausreichen. Schon aufgrund dieser durch das Gesamtverhalten des Antragstellers offenbarten Unzuverlässigkeit kommt es daher weder auf die weiteren vom Landratsamt angeführten Verstöße oder auf einzelne Ordnungswidrigkeiten an, noch darauf, ob die vom Antragsteller verwendete Applikation unter Verstoß gegen § 49 Abs. 4 Satz 2 PBefG erfolgt, wie dies der Bundesgerichtshof bereits zu der Applikation „Uber Black“ festgestellt hat (BGH, U.v. 12. Dezember 2018 – I ZR 3/16 – juris Rn. 34) und es die am 4. April 2019 erfolgten Ermittlungen des Landratsamts auch für die vom Antragsteller verwendete Applikation nahelegen.
Auch erweist sich die Anordnung der sofortigen Vollziehung im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG als rechtsfehlerfrei. Die Gesamtwürdigung der Umstände des vorliegenden Einzelfalls rechtfertigt die sofortige Vollziehung angesichts der nachhaltigen und zahlreichen Verstöße im Betrieb des Antragstellers auch schon vor Rechtskraft des Hauptsacheverfahrens als Präventivmaßnahme zur Abwehr konkreter Gefahren für die Rechtsordnung und die Existenz- und Funktionsfähigkeit des Taxenverkehrs, an dem ein wichtiges Interesse der Allgemeinheit besteht.
Der Antrag war daher unter der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzulehnen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG) und den Empfehlungen in Nr. 1.5 Satz 1 und 47.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (abgedruckt in Kopp/Schenke, VwGO, 23. Auflage 2017, Anh. § 164 Rn. 14). Zwar hat jede der widerrufenen fünf (Einzel-) Genehmigungen eigenständige Bedeutung. Allerdings sind die Widerrufsvoraussetzungen der personenbezogenen Genehmigung – hier die Unzuverlässigkeit des Antragstellers – einheitlich für ein Unternehmen zu beurteilen. Das Gericht erachtet es daher für angemessen, diesem Umstand zu Gunsten des Antragstellers dadurch Rechnung zu tragen, dass hinsichtlich der vier weiteren Genehmigung eine Halbierung des in Nr. 47.5 des Streitwertkatalogs empfohlenen Werts von 10.000,- Euro vorzunehmen ist (vgl. auch BayVGH, U.v. 7.5.2018 – 11 B 18.12 – juris Rn. 50; B.v. 17.1.2018 – 11 CS 17.2555 – juris Rn. 16) mit der Folge, dass der Streitwert für die fünf widerrufenen Genehmigungen insgesamt mit 30.000,- Euro zu bemessen und dann nach Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs nochmals zu halbieren ist.