Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  B 9 E 19.771

Leitsatz

Tenor

1. Der Antrag wird abgelehnt.
2. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Der Streitwert wird auf 5000,00 € festgesetzt.

Gründe

I.
Der Antragsteller begehrt im Wege einstweiliger Anordnung die Zulassung zum Volksfestplatz der Antragsgegnerin für ein Zirkusgastspiel zwischen 16. September 2019 und 29.September 2019.
Der Antragsteller, Inhaber eines Zirkus …, besitzt eine tierschutzrechtliche Erlaubnis gem. § 11 Abs. 1 Nr. 8 lit. d) Tierschutzgesetz (TierSchG) für das gewerbsmäßige Zurschaustellen von Tieren. Diese wurde ihm mit Bescheid vom 7. Januar 2019 durch das Veterinäramt des Landkreises M. erteilt. Der Antragsteller ist dadurch generell berechtigt, Tiere an wechselnden Orten gewerbsmäßig zur Schau zu stellen. Die Antragsgegnerin unterhält in ihrem Stadtgebiet eine Veranstaltungsfläche, den Volksfestplatz. Diese wird verwaltet von der B. Marketing & Tourismus GmbH … Die … arbeitet seit fünf Jahren im Auftrag der Antragsgegnerin und hat den Volksfestplatz für diesen Zeitraum von der Antragsgegnerin angemietet.
Mit E-Mail vom 13. August 2019 fragte der Antragsteller bei der … an, ob die Fläche zwischen 16. September 2019 und 29. September 2019 für ein Gastspiel zur Verfügung gestellt werden könne.
Mit E-Mail vom 15. August 2019 teilte die … mit, dass sich die Antragsgegnerin in einer Stadtratssitzung gegen ein generelles Wildtierverbot ausgesprochen habe und daher sehr genau auf eine möglichst artgerechte Tierhaltung achte. Bei Gastspielen sei es häufig zu Demonstrationen von Tierschutzvereinen und schriftlichen Petitionen an die Antragsgegnerin gekommen. Hier sei gefordert worden, zukünftig keinen Betreibern von Zirkussen mit Wildtieren eine Plattform in B. zu bieten. Ein Vertragsbestandteil zwischen der … und dem Zirkusbetreiber sei die Vorlage eines einwandfreien Führungszeugnisses und eine von der … einzuholende positive (beanstandungslose) Bescheinigung seitens des Veterinäramtes. Eine Auflage seitens der Antragsgegnerin beinhalte daher die Prüfung von Zirkussen vor einem möglichen Gastspiel durch das Veterinäramt anhand der Kontrolleintragungen im Zirkusregister im Herkunftssicherungs- und Informationssystem über Tiere (HIT). Nach Prüfung der HIT-Eintragungen durch das Veterinäramt B. seien Bedenken gegen eine Zulassung zum Gastspiel erhoben worden, da bei der o.g. Auswertung von Kontrollen der letzten Gastspiele mehrere nicht geringe Beanstandungen registriert worden seien. Es werde daher eine Absage für ein Gastspiel im September auf dem Volksfestplatz erteilt.
Mit Schreiben des Bevollmächtigten des Antragstellers vom 19. August 2019 an die Antragsgegnerin wurde u.a. vorgetragen, dass die Frage des „Ob“ der Zurverfügungstellung einer städtischen Fläche allein nach öffentlich-rechtlichen Vorschriften zu beurteilen sei. Auf vertragliche Anforderungen komme es nicht an. Der Antragsteller verfüge über eine tierschutzrechtliche Erlaubnis gem. § 11 TierSchG. Sämtliche Tiere würden einwandfrei gehalten. Sofern eine tierschutzrechtliche Erlaubnis vorliege, dürften für die Vergabe von Plätzen keine schärferen Anforderungen gestellt werden. Insofern bestehe ein Zugangsanspruch.
Im Schreiben der Antragsgegnerin vom 22. August 2019 gab diese an, dass die tierschutzrechtliche Erlaubnis u.a. mit der Nebenbestimmung (vgl. Nr. 9 Erlaubnisbescheid) verbunden sei, alle Tiere im Zirkus entsprechend der Leitlinien für die Haltung, Ausbildung und Nutzung von Tieren in Zirkusbetrieben oder ähnlichen Einrichtungen (kurz „Zirkusleitlinien“) i.d.g.F. sowie dem Gutachten über die Mindestanforderungen an die Haltung von Säugetieren (kurz „Säugetiergutachten“) i.d.g.F. zu halten. Im Zirkusregister der HIT-Datenbank werde das Ergebnis jeder Vor-Ort Kontrolle eines Zirkusbetriebes, einschließlich der erlassenen vollziehbaren Anordnungen, durch das für den Gastspielort zuständige Veterinäramt erfasst. Die Dokumentation der Kontrollergebnisse stützte sich dabei auf die Verordnung über die Registrierung von Erlaubnissen zur Zurschaustellung von Tieren an wechselnden Orten (Zirkusregisterverordnung – ZirkRegV), welche die Speicherung der in den §§ 3 und 4 genannten Daten sowohl durch die Erlaubnis erteilende als auch durch die kontrollierende Behörde in einem automatisierten Verfahren, dass die Übermittlung der Daten durch Abruf ermögliche, explizit fordere. Die Eingabe der Kontrollergebnisse in die HIT-Datenbank ermögliche somit einen effizienten Informationsaustausch zwischen den nach § 16 Abs. 1 Nr. 4 TierSchG für die Vor-Ort-Kontrollen zuständigen Behörden. Am 14. August 2019 sei eine Abfrage der Ergebnisse der Kontrollen des Zirkusbetriebes … im Zirkusregister der HIT-Datenbank durch das Veterinäramt der Stadt B. erfolgt. Dem Zirkusregister sei zu entnehmen, dass durch die zuständigen Veterinärämter an den verschiedenen Gastspielorten immer gleichlautende Verstöße gegen das Tierschutzgesetz bzw. gegen die Auflagen des Erlaubnisbescheides festgestellt worden seien. Wiederholt sei den Tieren (insbesondere den Elefanten und Großkamelen) kein Beschäftigungsmaterial i.S.v. Zweigen und Baumstämmen o.ä. angeboten worden, die Tiere hätten keinen Zugang zum Auslauf erhalten oder seien unerlaubterweise oder länger als erlaubt angebunden (insbesondere die Elefanten) gewesen, notwendige Pflege- und Behandlungsmaßnahmen (z.B. Hufpflege der Großpferde und Ponys, Klauenpflege des Alpakas, Fellpflege der Esel und Hautpflege der Elefanten) sei nicht im erforderlichen Maße durchgeführt und die Tiere zum Teil nicht artgerecht gefüttert (Heu-/Strohfütterung der Pferdeartigen und der Elefanten) worden. Die wiederholt bemängelten Haltungsdefizite seien durch den Antragsteller nicht nachhaltig abgestellt worden. Die mündlichen Anordnungen hätten von mehreren Veterinärämtern mittels Zwangsgeldbescheid durchgesetzt werden müssen, zum Teil seien Bußgeldbescheide erlassen worden. Es bestünden ein rechtskräftiger Anordnungsbescheid der Stadt L. vom 22. März 2019 sowie ein Bußgeldbescheid der Stadt W. Auch am aktuellen Aufenthaltsort in der Stadt R. sei ein Anordnungsbescheid vom 12. August 2019 erlassen worden. Der Antragsteller habe bereits im Juni 2010 in B. gastiert, damals noch unter dem Zirkusnamen … Im Rahmen der Überprüfung am 10. Juni 2010 seien durch das Veterinäramt der Antragsgegnerin diverse Mängel festgestellt worden, die zum Teil bis zum Zeitpunkt der Nachkontrolle am 18. Juni 2010 nicht behoben worden seien. So sei z.B. die Zwischenwand im Pferdetransportwagen – von der eine erhebliche Verletzungsgefahr ausginge – nicht instandgesetzt worden, die Equidenpässe hätten nicht vorgelegt werden können und das Dromedar habe nicht die notwendige tierärztliche Behandlung erhalten, obwohl es laut Diagnose des hinzugezogenen praktischen Tierarztes an einer Zahnwurzelentzündung gelitten habe. Gem. § 2 Nr. 1 TierSchG müsse derjenige, der ein Tier halte, betreue oder zu betreuen habe, das Tier seiner Art und seinen Bedürfnissen entsprechend angemessen ernähren, pflegen und verhaltensgerecht unterbringen. Der Begriff „Pflege“ schließe all das ein, was man landläufig als eine „gute Behandlung“ bezeichne. Die dokumentierten Verstöße im Zirkusregister der HIT-Datenbank zeigten auf, dass die Tierhaltung des … nicht den Bestimmungen des § 2 Nr. 1 TierSchG entspreche und auch gegen die Mindestanforderungen des Säugetiergutachtens sowie der Zirkusleitlinien verstoße, d.h. die Tiere würden nicht entsprechend den Nebenbestimmungen des Erlaubnisbescheides gehalten. Von einer stets einwandfreien Haltung sämtlicher Tiere könne demzufolge keine Rede sein. Vielmehr müsse aufgrund der sich wiederholenden und gleichlautenden Verstöße gegen das Tierschutzgesetz sowie gegen die Auflagen der oben genannten Bescheide davon ausgegangen werden, dass bei einem Gastspiel in der Stadt B. ebenfalls gegen die Forderung gem. § 2 Nr. 1 TierSchG nach einer art- und bedürfnisgerechten, angemessenen Ernährung, Pflege und Unterbringung der Tiere verstoßen werde. Aus diesem Grund könne der Volksfestplatz für den angefragten Zeitraum nicht zur Verfügung gestellt werden.
Mit Schriftsatz vom 28. August 2019, eingegangen beim Bayerischen Verwaltungsgericht Bayreuth am selben Tage, ließ der Antragsteller beantragen,
die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, dem Antragsteller den städtischen Festplatz für ein Zirkusgastspiel zwischen dem 16. September und dem 29. September 2019 zur Verfügung zu stellen;
hilfsweise die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die B. Marketing & Tourismus GmbH anzuweisen, dem Antragsteller den städtischen Festplatz für die Durchführung eines Zirkus Gastspiels zwischen dem 16. September und im 29. September 2019 zur Verfügung zu stellen.
Zur Begründung trug der Antragsteller im Wesentlichen vor, dass ein Anspruch auf Zurverfügungstellung der Fläche bestehe. Die Fläche sei offensichtlich zu dem genannten Zeitpunkt verfügbar. Sie sei auch für Nutzungen der genannten Art gewidmet (wobei es hierauf voraussichtlich nicht ankomme). Eine Ablehnung greife in unverhältnismäßiger und diskriminierender Weise in die Berufsausübungsfreiheit des Antragstellers ein: Vorliegend gehe es um das „Ob“ des Zugangs zu einer städtischen Fläche. Diese Frage sei ausschließlich öffentlich-rechtlich ausgestaltet. Die Streitfrage sei daher ausschließlich nach den Regelungen des öffentlichen Rechts zu beurteilen. Die Antragsgegnerin habe die Nutzung des Platzes durch den Antragsteller allerdings auf Grundlage angeblicher Eintragungen in der HIT-Datenbank abgelehnt. Unabhängig davon, dass diese Eintragungen keine Missstände dokumentierten, seien zahlreiche Eintragungen fehlerhaft erfolgt. Eine Anbindung von Elefanten finde beispielsweise lediglich bei Pflegemaßnahmen statt. Dies sei tierschutzrechtlich ohne weiteres zulässig. Eine dauernde Anbindehaltung sei allerdings unzulässig. Teilweise erlassene Anordnungsbescheide seien ebenfalls rechtswidrig, dies gelte insbesondere für den genannten Bescheid der Stadt R. Häufig gehe der Antragsteller gegen derartige Eintragungen oder Bescheide nicht rechtlich vor, da ihm sein tägliches Geschäft hierfür keinen Freiraum lasse. Jedenfalls habe die für den Antragsteller zuständige Veterinärbehörde dem Antragsteller am 7. Januar 2019 eine aktuelle Erlaubnis nach § 11 TierSchG ausgestellt. Eine solche Erlaubnis wäre nicht erteilt worden, wenn es zu erheblichen und dauerhaften Verstößen des Antragstellers gekommen wäre. Allein sie setze den Rahmen für den Zugangsanspruch zu der Fläche. Ob und inwieweit vertragliche Bestimmungen anderweitige Voraussetzungen als das Bestehen einer tierschutzrechtlichen Erlaubnis verlangen würden, sei für die öffentlich-rechtliche Frage des „Ob“ des Zugangs unerheblich. Die Antragsgegnerin könne die … nicht als privaten Rechtsträger vorschieben. Der Antragsteller begehre nach wie vor die Nutzung des zum fraglichen Zeitpunkt verfügbaren Veranstaltungsgeländes. Ein entsprechender Anspruch stehe ihm zu, da tierschutzrechtliche Regelungen abschließend bundesrechtlich geregelt seien und eine weitergehende Regelungskompetenz der Antragsgegnerin als kommunaler Hoheitsträgerin nicht bestehe. Jedem Betreiber, der über eine entsprechende Erlaubnis nach § 11 TierSchG verfüge, seien dementsprechend öffentliche Flächen zu Zwecken der Durchführung seiner beruflichen Tätigkeit zur Verfügung zu stellen. Dies ergebe sich insbesondere auch aus dem Umstand, dass die Ablehnung eines Zirkusunternehmens einen Eingriff in die verfassungsrechtlich geschützte Berufsausübungsfreiheit darstelle, zu dessen Rechtfertigung es einer gesetzlichen Grundlage bedürfe. Eine derartige gesetzliche Grundlage sei vorliegend allerdings nicht gegeben. Es sei anerkannt, dass die Selbstverwaltungsrechte einer Gemeinde aus Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes (GG) und ggf. der entsprechenden landesrechtlichen Verfassungsbestimmungen nicht ausreichten, um Eingriffe in die Berufsfreiheit zu rechtfertigen. Auch ein Anordnungsgrund liege vor. Der Antragsteller sei auf die Fläche angewiesen. Durch die Nichtzurverfügungstellung der Fläche wäre der Zugangsanspruch endgültig vereitelt. Nur der einstweilige Rechtsschutz könne hier einen effektiven Rechtsschutz gemäß Art. 19 Abs. 4 GG herbeiführen.
Die Antragsgegnerin beantragt mit Schriftsatz vom 3. September 2019 den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung wiederholt die Antragsgegnerin im Wesentlichen die Argumentation des Schreibens vom 22. August 2019.
Mit Schriftsatz vom 5. September 2019 ließ der Antragsteller ergänzend vortragen, dass in der HIT-Datenbank zahlreiche Anmerkungen enthalten seien, die bei Besuchen verschiedener Veterinäre festgestellt worden seien. Häufig würden entweder keine Feststellungen getroffen oder Feststellungen festgehalten, hinsichtlich derer kein Handlungsbedarf bestehe. In den hier streitigen Fällen habe der Antragsteller davon abgesehen, gegen die Verfügungen vorzugehen, da ihm dies als nicht notwendig erschienen sei. Die aktuellen Kontrollen hätten keine Beanstandungen ergeben.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die beigezogene Behördenakte Bezug genommen, § 117 Abs. 3 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) entsprechend.
II.
Der Antrag hat keinen Erfolg. Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet (1.), der Hauptantrag ist zwar zulässig aber unbegründet (2.). Dies gilt auch für den Hilfsantrag (3.).
1. Streitigkeiten über das Recht auf Benutzung einer öffentlichen Einrichtung einer Gemeinde, also der Streit über den Zulassungsanspruch (das „Ob“), werden nach der sog. Zweistufentheorie im Verwaltungsstreitverfahren entschieden, Art. 119 der Gemeindeordnung (GO), §§ 40, 68 ff. VwGO. Dies gilt auch dann, wenn die öffentliche Einrichtung in der Form einer rechtlich selbstständigen juristischen Person des Privatrechts, wie vorliegend durch die …, betrieben wird und die Modalitäten der Benutzung privatrechtlich ausgestaltet sind. Es stehen sich dann unabhängig von der Organisationsform der Bewerber und ein öffentlich-rechtlicher Hoheitsträger in einem ÜberUnterordnungsverhältnis gegenüber (BVerwG, B.v. 21.07.1989 – 7 B 184/88 – juris).
Die streitentscheidenden Normen sind solche des öffentlichen Rechts. Der Volksfestplatz wurde als öffentliche Einrichtung im Sinne des Art. 21 GO gewidmet. Bei der Zulassung zu einer öffentlichen Einrichtung handelt es sich um einen Verwaltungsakt (vgl. Pietzcker in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 36. EL Februar 2019, § 42 Rn. 80).
2. Der Hauptantrag ist zwar zulässig, aber unbegründet.
a) Nach § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte, oder auch zur Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, nötig erscheint, um wesentliche Nachteile für den Antragsteller abzuwenden. Nach § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO sind dabei sowohl ein Anordnungsanspruch, d.h. der materielle Anspruch, für den der Antragsteller vorläufigen Rechtsschutz sucht, als auch ein Anordnungsgrund, der insbesondere durch die Eilbedürftigkeit einer vorläufigen Regelung begründet wird, nach § 920 Abs. 2 i.V.m. § 294 Abs. 1 ZPO glaubhaft zu machen. Vorliegend fehlt es bereits am erforderlichen Anordnungsanspruch.
b) Es besteht kein kommunalrechtlicher Anspruch aus Art. 21 GO. Öffentliche Einrichtungen im Sinne der Gemeindeordnung sind alle Einrichtungen, die im Rahmen des öffentlich-rechtlichen Wirkungskreises der Gemeinde ausdrücklich oder konkludent durch einen gemeindlichen Widmungsakt zum externen Gebrauch der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt werden und im öffentlichen Interesse unterhalten werden (Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Stand 1.5.2018, Art. 21 Rn. 4). Ein Anspruch auf Schaffung oder Aufrechterhaltung öffentlicher Einrichtungen besteht – soweit diese nicht der Erfüllung von Pflichtaufgaben dienen – nicht. Beim Volksfestplatz handelt es sich um eine öffentliche Einrichtung der Antragsgegnerin, da sie der Stadt rechtlich zugerechnet werden kann. Das Kriterium der Zurechnung ist nicht nur dann erfüllt, wenn eine Gemeinde die Einrichtung selbst rechtlich oder in Form eines Betriebs ohne eigene Rechtspersönlichkeit (Regelbetrieb, Eigenbetrieb) führt. Die Gemeinde ist auch dann selbst unmittelbar Träger der öffentlichen Einrichtung, wenn sie einen Privaten einschaltet, der jedoch nicht selbst rechtlich nach außen, d.h. gegenüber den Nutzern der öffentlichen Einrichtung tätig wird, sondern lediglich als Erfüllungsgehilfe oder Verwaltungshelfer der Gemeinde im Innenverhältnis fungiert. Eine gemeindliche Trägerschaft liegt auch dann vor, wenn die Einrichtung von einer juristischen Person des Privatrechts betrieben wird, auf die die Gemeinde maßgeblichen Einfluss ausüben kann, insbesondere durch Weisungen. Dies ist z.B. der Fall, wenn die Gemeinde ein Unternehmen in Privatrechtsform innehat und angemessenen Einfluss im Aufsichtsrat oder in einem entsprechenden Gremium erhält (Art. 92 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GO). Die Möglichkeit der Einflussnahme kann aber auch dann bejaht werden, wenn sich aus dem Vertrag mit dem Privaten ergibt, dass dieser verpflichtet ist, die Einrichtung für die Öffentlichkeit zur Verfügung zu stellen. Entscheidend für das Vorliegen einer öffentlichen Einrichtung ist dabei stets, dass die Gemeinde rechtliche Einflussmöglichkeit hat, bei der Nutzung der Einrichtung durch die Allgemeinheit mitbestimmen zu können. In diesem Fall kann sich die Gemeinde nicht den öffentlich-rechtlichen Bindungen entziehen (Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Art. 21, Rn. 7).
Im Kooperationsvertrag zwischen der Antragsgegnerin und der … ist (auszugsweise) folgendes geregelt:
„I. Allgemeines: Die Stadt B. hat die Durchführung ihres Stadtmarketings in Form zweier Dienstleistungskonzessionen europaweit ausgeschrieben. Gegenstand des vorliegenden Vertrages ist das Los 1 – Outdoor-Events und Stadthalle. Der Konzessionär erhält als Gegenleistung für seine Dienste neben seinem Vergütungsanspruch ein auf die Vertragslaufzeit von fünf Jahren befristetes Recht zur Durchführung der vertragsgegenständlichen Leistungen, insb. von bestimmten Outdoor-Events im Innenstadtbereich, zur Durchführung von Veranstaltungen auf dem Volksfestplatz und Bewirtschaftung desselben, zur Durchführung des Innenstadtmanagements und zur Vermarktung der Stadthalle (…).
II. § 1, 1.1: Vertragsgegenstand: Die Stadt überlässt dem Konzessionär zur Durchführung des Volksfestes und des Frühlingsfestes sowie weiterer Veranstaltungen, diese jedoch nach vorheriger Absprache, pachtweise den Volksfestplatz gegen Entrichtung eines jährlichen Pachtzinses. (…).
§ 2 Pflichten des Konzessionärs im Einzelnen, 2.6 Bewirtschaftung des Volksfestplatzes: Darüber hinaus ist der Konzessionär verpflichtet, den Volksfestplatz nach folgender Maßgabe zu bewirtschaften: Die Festlegungen des Stadtrats zur Nutzung des Volksfestplatzes sind zu beachten. Der Konzessionär ist unter Beachtung der bestehenden städtischen/gesetzlichen Vorgaben zur selbstständigen Verpachtung an Dritte berechtigt. (…) Vorrang vor der Nutzung des Volksfestplatzes durch den Konzessionär für weitere Veranstaltungen genießen städtische Nutzungen (…). Im Einzelfall ist die Stadt berechtigt, den Volksfestplatz auch kurzfristig für Veranstaltungen zu belegen, sofern der Volksfestplatz zu diesem Termin noch nicht gebucht ist. (…) Es besteht keine Exklusivität des Konzessionärs für die Durchführung weiterer Veranstaltungen am Volksfestplatz. Sollten bei der Stadt Nutzungsanfragen von kommerziellen Veranstaltern für den Volksfestplatz eingehen, so wird die Stadt den Konzessionär darüber informieren. (…)“.
Vor allem aus § 2 des Kooperationsvertrages wird deutlich, dass eine Bewirtschaftung zum einen nur im Rahmen der Widmung der Antragsgegnerin erfolgen kann. In ihrer Hand liegen damit auch mögliche Widmungsbeschränkungen. Zum anderen regelt der Vertrag ausdrücklich, dass gerade keine Exklusivität hinsichtlich der Bewirtschaftung des Volksfestplatzes durch die … gegeben ist. Bei direkten Anfragen von kommerziellen Veranstaltern für den Volksfestplatz bei der Antragsgegnerin hat diese die … lediglich darüber zu informieren, nicht aber ein Benehmen oder ähnliches herzustellen. Im Rahmen der Kapazitäten erfolgt dann eine Zulassung des Veranstalters direkt durch die Antragsgegnerin. Es wäre folglich grundsätzlich möglich, dass einem Zulassungsanspruch des Antragstellers wie im Hauptantrag gefordert, durch die Antragsgegnerin stattgegeben würde.
Der Antragsteller ist aber weder Gemeindeangehöriger i.S.d. Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GO i.V.m. Art. 15 Abs. 1 Satz 1 GO, noch hat er eine gewerbliche Niederlassung im Stadtgebiet der Antragsgegnerin gem. Art. 21 Abs. 3 GO, sodass ein Anspruch direkt aus Art. 21 GO ausscheidet.
Grundlage eines Zulassungsbegehrens kann daher nur Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 118 Abs. 1 Satz 1 der Bayerischen Verfassung (BV) i.V.m. den Bestimmungen über die Widmung des Volksfestplatzes sein. Die Gemeinden sind nach Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 118 BV verpflichtet, im Rahmen der Kapazität alle grundsätzlich Zugangsberechtigten (vgl. Art. 21 Abs. 5 GO) gleich zu behandeln, wenn sie ihre Einrichtungen für bestimmte Veranstaltungen zur Verfügung stellen. Der Zulassungsanspruch besteht ferner nur im Rahmen der Widmung, die den Umfang der Benutzung in personeller und sachlicher Hinsicht regelt. Die Widmung kann sowohl durch Rechtsnormen als auch durch Verwaltungsakt erfolgen. Auch eine konkludente oder stillschweigende Widmung ist möglich (vgl. BayVGH, U.v. 21.12.2000 – 23 B 00.2132 – juris). Hinsichtlich des Nutzungszwecks einer öffentlichen Einrichtung hat die Gemeinde einen weiten Gestaltungsspielraum. Die Gemeinde kann daher frei darüber entscheiden, ob sie einen Platz oder eine sonstige Fläche überhaupt für Zirkusaufführungen widmet (so auch OVG Lüneburg, B.v. 2.3.2017 – 10 ME 4/17 – juris). Es ist der Gemeinde auch nicht verwehrt, eine einmal getroffene Widmung für die Zukunft wieder zu ändern (vgl. VG Darmstadt, B.v. 19.2.2013 – 3 L 89/13.DA – juris).
Einem Zulassungsanspruch des Antragstellers stehen vorliegend die von der Antragsgegnerin mit Beschluss des Stadtrates vom 24. Juni 2015 in zulässiger Weise vorgenommenen Widmungsbeschränkungen hinsichtlich des Volksfestplatzes entgegen. Der Stadtrat hatte insoweit beschlossen, die Anzahl der Zirkusgastspiele auf dem Volksfestplatz pro Jahr auf maximal drei festzulegen. Zugelassen werden außerdem nur Zirkusse, die in der Datenbank der Zirkusregisterverordnung registriert sind und bei dort gespeicherten Kontrollen nicht oder nur in einem unerheblichen Umfang beanstandet worden sind. Der Erlass eines kommunalen Wildtierverbotes in Zirkussen wurde wegen fehlender Rechtsgrundlage abgelehnt.
Grundsätzlich ist die nachträglich Änderung einer Widmung, insbesondere ihre Einschränkung möglich, wenn ab einem bestimmten Zeitpunkt allgemein so verfahren wird und nicht nur in Einzelfällen willkürlich von der bisherigen Praxis abgewichen wird (vgl. VG München, B.v. 20.6.2013 – M 7 E 13.2454 – juris). Maßgeblich ist dabei, dass die Schaffung und Ausgestaltung der Nutzung öffentlicher Einrichtungen der Organisationshoheit der Gemeinde aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV unterliegen. Die Widmungsbeschränkung der Antragsgegnerin wurde vorliegend sowohl unter Einhaltung der gemeindlichen Verbandskompetenz (aa) als auch unter Beachtung höherrangigen Rechts (bb) erlassen. Sie ist zudem nicht willkürlich (cc).
aa) Die Stadt B. besitzt die für die Beschränkung des Widmungszweckes erforderliche Verbandskompetenz. Nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 1 Abs. 2 Satz 2, 83 Abs. 1 BV, Art. 7 Abs. 1, 57 GO ist diese anzunehmen, wenn es sich um eine Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises handelt. Dass es sich beim Recht der öffentlichen Einrichtungen um Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft handelt, lässt sich aus einer systematischen Gesamtschau von Art. 23 Satz 1, 24 Abs. 1 Nr. 1 GO schließen. Insbesondere ergibt sich nach Ansicht der Kammer vorliegend auch keine Sperrwirkung aus der Gesetzgebungskompetenz des Bundes gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 20, 72 Abs. 1 GG für den Regelungskomplex des Tierschutzes. Der „Tierschutz“ meint die Regelungen, die bei der Haltung, der Pflege, der Unterbringung und Beförderung von Tieren, bei Versuchen mit und beim Schlachten von Tieren zu beachten sind, um ihnen Schmerzen zu ersparen und Schäden zu vermeiden (vgl. Art. 20a; Seiler in BeckOK Grundgesetz, Epping/Hillgruber, 41. Edition, Stand 15.2.2019, Art. 74 Rn. 78). Vorliegend wurde bewusst kein generelles Wildtierverbot o.ä. im Rahmen der Widmungsbeschränkung ausgesprochen (Vgl. Ziffer 1 des Beschlusses vom 24.6.2015), sondern vielmehr eine reine Benutzungsregelung getroffen. Auf dem Volksfestplatz gastieren dürfen sollen nur mehr Zirkusse, bei denen es ausweislich der Zirkusregisterverordnung nicht oder nur unerheblich zu Beanstandungen gekommen ist. Im Vordergrund der Widmungsbeschränkung steht damit nicht der Tierschutz an sich, sondern vielmehr gefahrenabwehrrechtliche bzw. sicherheitsrechtliche Aspekte. Grundsätzlich ist es sachgerecht, wenn sich die Ausgestaltung einer Widmungsbeschränkung an den Erfahrungen in der Vergangenheit orientiert (vgl. BayVGH, B.v. 12.7.2012 – 4 C 10.1535 – juris). Die Antragsgegnerin möchte den Volksfestplatz nur Zirkussen überlassen, bei denen nicht aufgrund von bereits in der Vergangenheit festgestellten, gehäuften Verstößen, Ordnungswidrigkeiten oder gar Straftaten mit einem erhöhten Verwaltungsaufwand, beispielsweise durch erhöhte Kontrolltätigkeiten seitens der Veterinärbehörde oder mit Gegendemonstrationen, zu rechnen ist. Es ist ein legitimes Interesse der Antragsgegnerin, Gesetzesverstöße im Zusammenhang mit der Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtungen zu verhindern bzw. zu unterbinden. Insoweit ist sie auch befugt, den Widmungszweck entsprechend einzuschränken.
Eine Sperrwirkung kann sich zudem nur nach Maßgabe des Art. 72 Abs. 1 GG ergeben. Danach haben die Länder im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. Durch § 11 Abs. 1 Nr. 8 li. d), Abs. 4 TierSchG hat der Bundesgesetzgeber von seiner Gesetzgebungskompetenz durch Gesetz Gebrauch gemacht. Dies mag bei einer generellen Ausnahme von Zirkussen mit Wildtierhaltung trotz Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 lit. d) TierSchG aus dem Widmungszweck im Hinblick auf die damit über das Tierschutzrecht hinausgehende Beschränkung problematisch sein (vgl. OVG Lüneburg, B.v. 2.3.2017 – 10 ME 4/17 -juris; a.A. VG München, U.v. 6.8.2014 – M 7 K 13.2449 – juris). Allerdings ist die vorliegende Widmungsbeschränkung nach Ansicht der Kammer anders zu beurteilen, diese führt nicht zu einem gegenüber den Gemeinden beachtlichen Kompetenzkonflikt, denn Intention der Antragsgegnerin war (als Ausfluss der Leistungsverwaltung) die Regelung der Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtungen – eine Kollision mit der bundesgesetzlichen Regelung des Tierschutzes liegt damit nicht vor.
bb) Die nachträgliche Widmungsbeschränkung verstößt auch nicht gegen höherrangiges Recht. Es liegt kein Eingriff in den Schutzbereich der in Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 101 BV normierten Berufsfreiheit vor. Die Regelung der Antragsgegnerin stellt keine objektiv berufsregelnde Tendenz dar, denn sie zielt nicht generell darauf ab, zu verhindern, dass Zirkusunternehmen ihre Tiere im Stadtgebiet zur Schau stellen können. Reisende Zirkusse können ihre Tiere (jeglicher Art) nach wie vor mitführen. Die Regelung bezieht sich auf alle Arten von Zirkussen und schließt anhand eines sachgerechten Kriteriums und nachvollziehbarer Beweggründe (vgl. oben) bestimmte Betriebe von der Benutzung der öffentlichen Einrichtung aus. Ein Eingriff ist außerdem auch deshalb zu verneinen, da die Überlassung des Volksfestplatzes an Zirkusse im Rahmen der Leistungsverwaltung erfolgt. Der Antragsgegnerin steht es nämlich grundsätzlich frei, überhaupt entsprechende Flächen zur Verfügung zu stellen. Es mangelt auch nicht aufgrund der Anforderungen – Größe, Lage, Verkehrsanbindung und Einzugsgebiet – an einem Markt für Zirkusbetriebsflächen in der Größe des Zirkus des Antragstellers. Dies wird an den vorherigen bzw. noch vor dem Gastspiel in B. geplanten Spielorten in der näheren Umgebung deutlich**V…A…K…M. Der Antragsteller ist nicht daran gehindert, für sein Gastspiel eine private Fläche im Stadtgebiet anzumieten.
Die Widmungsbeschränkung ist auch hinreichend bestimmt. Sie nimmt Bezug auf die in der HIT-Datenbank erfassten Beanstandungen. Angesichts dessen, dass dort auch Beanstandungen eingetragen werden, die nur geringfügiger Natur sind und ohne förmliche Konsequenzen bleiben und einen Nutzungsausschluss daher nicht rechtfertigen würden, ist es im Interesse der Wahrung der Verhältnismäßigkeit erforderlich, einen nur unerheblichen Umfang von Beanstandungen auszunehmen. Dieser unbestimmte Rechtsbegriff ist zwar im Lichte der einschlägigen Grundrechtsbestimmungen, insbesondere Art. 12 GG auszulegen. Der Zirkusbetrieb des Antragstellers gab ausweislich des von der Antragsgegnerin vorgelegten HIT-Registers, welches zum Informationsaustausch der jeweiligen, für die Vor-Ort-Kontrollen zuständigen Behörden dient, seit 26. März 2015 regelmäßig Anlass zu gleichartigen tier-schutzrechtlichen Beanstandungen. So findet sich z.B. 16 Mal die Feststellung, dass für die Elefanten kein (ausreichendes) Beschäftigungsmaterial zur Verfügung gestellt wurde. Allein für das Jahr 2019 werden 49 Feststellungen aufgezeigt, aufgrund derer es zu mündlichen Belehrungen, mündlichen Verwarnungen mit und ohne Verwarngeld, mündlichen Ordnungsverfügungen und Ordnungswidrigkeitenverfahren kam. Eine „einwandfreie Haltung“ liegt daher keinesfalls vor, für die Kammer bestehen keine Zweifel daran, dass hier mehr als nur dem Umfang nach unerhebliche Beanstandungen vorliegen.
cc) Anhaltspunkte für eine willkürliche Beschränkung der Widmung durch die Antragsgegnerin liegen ebenfalls nicht vor. Die Beschränkung wurde bereits mit Beschluss des Stadtrats vom 24. Juni 2015 getroffen und gilt seither uneingeschränkt und für alle sich bewerbenden Zirkusse.
c) Überdies kann die Zulassung des Antragstellers vorliegend auch unabhängig von der Widmung des Volksfestplatzes abgelehnt werden, da konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass es im Rahmen der beabsichtigten Nutzung der gemeindlichen Einrichtung zur Begehung von Rechtsbrüchen kommt, die dem Antragsteller zuzurechnen sind. Denn einem Träger öffentlicher Gewalt, der an Recht und Gesetz gebunden ist, kann nicht zugemutet werden, durch die Bereitstellung einer öffentlichen Einrichtung dazu beizutragen, dass die Rechtsordnung verletzt wird (vgl. BayVGH, B.v. 21.1.1988, 4 CE 8703883 – beckonline). Die Antragsgegnerin hat nach Ansicht der Kammer ausreichend konkrete Anhaltspunkte vorgetragen, dass es bei einem Gastspiel des Antragstellers auf dem Volksfestplatz voraussichtlich zu Verstößen gegen das Tierschutzgesetz und der Begehung von Ordnungswidrigkeiten kommen wird.
aa) Der Zirkusbetrieb des Antragstellers gab ausweislich des von der Antragsgegnerin vorgelegten HIT seit 26. März 2015 regelmäßig Anlass zu gleichartigen tierschutzrechtlichen Beanstandungen (s.o.).
Die Antragsgegnerin legte außerdem einen Bescheid der Stadt R… vom 12. August 2019 vor, wonach auf Grundlage von § 16a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 1 TierSchG zwölf Anordnungen zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße hinsichtlich § 2 Nr. 1 TierSchG erlassen wurden. Von Seiten der Stadt wurde die sofortige Vollziehbarkeit angeordnet, da bei einem Zuwarten bis zur Unanfechtbarkeit der Entscheidung zur Folge hätte, dass insbesondere bei den Tieren, die bereits Verhaltensstörungen aufzeigten, weiter erhebliche Leiden entstünden. Die teilweise massiven Verhaltensstörungen zeigten, dass bereits durch vergangene Handlungen oder Unterlassungen Leid bei den Tieren entstanden sei.
Ferner wurde ein Schreiben der Stadt W… … an die Bußgeldstelle vom 13. August 2019 beigebracht, ausweislich dessen bei einer amtlichen Kontrolle des Zirkusbetriebes in W… am 4. Juni 2019 durch die zuständige Veterinärin festgestellt worden sei, dass den drei Elefanten des Zirkus keine Äste als Spielund Beschäftigungsmaterial zur Verfügung gestanden hätten, die Elefanten nicht ausreichend getränkt und zum Zeitpunkt der Kontrolle bereits mehrere Stunden angebunden gewesen seien. Bei den Elefanten habe die Verhaltensstörung „Weben“ beobachtet werden können. Es seien folgende Ordnungswidrigkeiten-Tatbestände verwirklicht: Hinsichtlich der Anbindung je Elefant § 18 Abs. 1 Nr. 1 TierSchG mit § 2 Nr. 2 TierSchG, hinsichtlich des Tränkens der drei Elefanten § 18 Abs. 1 Nr. 1 TierSchG mit § 2 Nr. 1 TierSchG; hinsichtlich fehlendem Spielund Beschäftigungsmaterial sei der Antragsteller nach dem Bescheid der Stadt L… vom 22. März 2019 dazu verpflichtet worden, Elefanten täglich für die Tierart jeweils geeignete große Äste zur Verfügung zu stellen. Bei den drei Elefanten sei am 4. Juni 2019 ein Verstoß festgestellt worden. Es sei der Tatbestand des § 18 Nr. 20a TierSchG mit § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TierSchG erfüllt. Daher solle gegenüber dem Antragsteller insgesamt ein Bußgeld von 2400 € festgesetzt werden.
Letzterem Schreiben beigefügt war eine amtstierärztliche Anordnung der Stadt L… vom 22. März 2019, in welcher wiederum verschiedene Anordnungen aufgrund Verstoßes gegen § 2 TierSchG getroffen wurden.
Mit der Antragserwiderung wurde ferner eine E-Mail vom 2. September 2019 übersandt. Nach Auskunft von …, Mitarbeiter des Veterinäramtes des Landratsamtes S… sei der Zirkus des Antragstellers vom Veterinäramt S. am 21. Juni 2019 am Gastspielort N. kontrolliert worden. „Hauptmängel waren: Elefanten standen vormittags noch im Stallzelt, ohne Beschäftigungsmaterial; die übrigen Tiere standen ebenfalls im Stallzelt in ihren Boxen, eine Auslaufmöglichkeit im Freien war nicht vorhanden, nötiges Beschäftigungsmaterial war ebenfalls nicht vorhanden. Herr … war mit den Beanstandungen nicht einverstanden und beschimpfte das Kontrollpersonal als Dreckfresser u.ä. und drohte, die Polizei zu holen, um ihnen die Hosen stramm ziehen zu lassen.“
Die Antragsgegnerin machte überdies geltend, dass der Antragsteller bereits im Juni 2010 in B. gastiert habe. Im Rahmen einer Überprüfung am 10. Juni 2010 seien durch das Veterinäramt der Antragsgegnerin diverse Mängel festgestellt worden, die zum Teil bis zum Zeitpunkt der Nachkontrolle nicht behoben worden seien. So sei z.B. die Zwischenwand im Pferdetransportwagen – von der eine erhebliche Verletzungsgefahr ausgegangen sei – nicht instand gesetzt worden, die Equidenpässe hätten nicht vorgelegt werden können und das Dromedar habe eine notwendige tierärztliche Behandlung nicht erhalten.
Der Antragsteller trägt vor, er habe aus Zeitgründen nicht gegen die Eintragungen oder Bescheide vorgehen können. Dieses Vorbringen erscheint schlicht lebensfremd, wenn es sich tatsächlich um „fehlerhafte Eintragungen“ handeln sollte. Selbst wenn dies der Fall sein sollte, müsste der Antragsteller den so gesetzten Schein (den er nicht beseitigt hat) im Rahmen der für den Zulassungsanspruch zu treffenden Prognose gegen sich gelten lassen.
bb) Aufgrund der beigebrachten Unterlagen und der vermehrten Feststellungen während der laufenden Spielzeit ist prognostisch davon auszugehen, dass es auch am Spielort B. zu (dem Antragsteller zurechenbaren) Verstößen gegen das Tierschutzgesetz kommt, die zumindest den Ordnungswidrigkeitentatbestand des § 18 Abs. 1 Nr. 1 erfüllen. Ein Zulassungsanspruch besteht folglich auch aus diesem Grund nicht.
3. Aus den genannten Gründen besteht auch für den hilfsweise gestellten Antrag kein Anspruch.
4. Der Antrag war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzulehnen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 i.V.m. Abs. 2 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG) i.V.m. Nr. 1.5, 22.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31.05./01.06.2012 und am 18.07.2013 beschlossenen Änderungen. Danach ist in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes, die die Entscheidung in der Sache ganz oder zum Teil vorwegnehmen, von einem Streitwert bis zur Höhe des für das Hauptverfahren anzunehmenden Streitwerts auszugehen.