Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  19 CE 17.1823

Leitsatz

1. Die für eine Zulassung als Integrationskursträger nach § 18 Abs. 1 Nr. 1 IntV erforderliche Zuverlässigkeit entfällt nicht erst bei nachgewiesenem strafbarem Verhalten des Antragstellers, sondern bereits dann, wenn das Vertrauen in die Ordnungsgemäßheit der Aufgabenerfüllung nachvollziehbar erschüttert ist. (Rn. 9) (redaktioneller Leitsatz)
2. Unzuverlässigkeit liegt bereits dann vor, wenn den unmissverständlichen Regularien des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge in nicht nur unwesentlichem Umfang zuwider gehandelt wird. Auf eine Absicht der Manipulation kommt es dabei nicht an. (Rn. 14) (redaktioneller Leitsatz)
3. Ein zuverlässiger Kursträger hat eigenverantwortlich für die Einhaltung der Vorgaben und Regularien zu sorgen und diese zu gewährleisten. In diesem Zusammenhang genügt es nicht, nur auf förmliche Beanstandungen zu reagieren. (Rn. 20) (redaktioneller Leitsatz)
4. Die an einem Standort des Kursträgers zu Tage getretenen Gründe für dessen Unzuverlässigkeit können weder wegen der langjährigen Tätigkeit noch wegen der Verlängerung für einen anderen Standort vernachlässigt werden. (Rn. 16) (redaktioneller Leitsatz)
5. Das Absehen von einem Widerruf der Trägerzulassung bedeutet nicht, dass im Verfahren über die Wiedererteilung Verfehlungen, die im abgelaufenen Zulassungszeitraum festgestellt worden sind, bei der Beurteilung der Zuverlässigkeit des Kursträgers unberücksichtigt bleiben müssen. (Rn. 21) (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

AN 6 E 17.1360 2017-08-24 Bes VGANSBACH VG Ansbach

Tenor

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
II. Der Antragssteller hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.
III. Der Streitwert wird auf 65.000 EUR festgesetzt.

Gründe

I.
Der Antragsteller, der seit dem Jahr 2007 Integrationskurse veranstaltet und an mehreren Standorten tätig ist, begehrt im Wege einstweiligen Rechtsschutzes die vorläufige weitere Trägerzulassung für den Standort B …
Nach Ablauf der für den Standort B … bis zum 1. Dezember 2016 erteilten Zulassung lehnte das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Bundesamt) mit Bescheid vom 30. Mai 2017 den Zulassungsantrag des Antragstellers vom 6. November 2016 ab und begründete dies mit Unzulänglichkeiten bei der Erstellung der Anwesenheitslisten, im Umgang mit Nachweisen über nicht zu vertretende Fehlzeiten, bei der Durchführung von Einstufungen von Kursteilnehmern, bei der Einhaltung von Meldepflichten und bei der Durchführung von Abschlusstests sowie mit der Fälschung von Zahlungsnachweisen durch eine Mitarbeiterin und weiterem Fehlverhalten im Zusammenhang mit der Durchführung von Integrationskursen.
Mit Schreiben vom 6. Juli 2017 legte der Antragsteller gegen den Bescheid Widerspruch ein und suchte mit Schriftsatz vom 17. Juli 2017 beim Verwaltungsgericht um vorläufigen Rechtsschutz nach mit dem Ziel einer vorläufigen weiteren Zulassung als Kursträger am Standort B … Er nahm zu den Feststellungen des Bundesamts im Einzelnen Stellung und machte geltend, über die Beanstandungen nicht informiert worden zu sein und daher keine Möglichkeit der Abhilfe gehabt zu haben. Es habe weder Gespräche noch schriftliche Mitteilungen gegeben und festgestellte Verstöße seien weder beanstandet noch sanktioniert worden. Das Bundesamt verhalte sich widersprüchlich, wenn es zunächst untätig bleibe und anschließend eine weitere Trägerzulassung verweigere. Der Antragsteller verwies u.a. auf eine langjährige, weitgehend beanstandungsfreie Tätigkeit sowie auf die Sondersituation im Jahr 2016, ausgelöst durch die Zuwanderung einer hohen Anzahl von Migranten, die auch das Bundesamt vor große Herausforderungen und Probleme gestellt habe.
Mit Beschluss vom 24. August 2017 lehnte das Verwaltungsgericht den vorläufigen Rechtsschutzantrag mit der Begründung ab, die vom Bundesamt festgestellten Mängel und Verstöße seien – im vom Antragsteller eingeräumten Umfang – nach Anzahl und Tragweite derart schwerwiegend, dass die Zulassungsvoraussetzungen der Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit nicht gegeben seien. Außerdem sei das erforderliche Vertrauensverhältnis angesichts der vom Antragsteller gegenüber dem Bundesamt und dem zuständigen Regionalkoordinator erhobenen Vorwürfe schwer erschüttert.
Mit der Beschwerde macht der Antragsteller geltend, er sei trotz der vom Bundesamt festgestellten Sachverhalte zuverlässig im Sinn der Zulassungsvorschriften. Bezogen auf die Signaturlisten habe er den Vorwurf der Manipulation abrechnungsrelevanter Unterlagen ausgeräumt; übrig blieben lediglich Unachtsamkeiten einiger Dozenten, die trotz nachgewiesener Belehrung notwendige Eintragungen nicht vorgenommen hätten. Nachdem es seitens des Bundesamts zu keiner Rückmeldung an den Antragsteller gekommen sei, hätten die Mängel nicht das erforderliche Gewicht, um die Unzuverlässigkeit des Antragstellers zu begründen. Dies gelte auch im Hinblick auf Entschuldigungen von Teilnehmern im Falle ihrer Abwesenheit. Es seien definitiv Fehler passiert und Entschuldigungsgründe für Abwesenheiten fehleingeschätzt worden. Allerdings seien hinsichtlich der Formalitäten Anforderungen erhoben worden, die es in der zehnjährigen Tätigkeit des Antragstellers zuvor nicht gegeben habe. Eine Rückmeldung an den Antragsteller oder eine Information der Abrechnungsstelle des Bundesamts, die eine fehlerhafte Abrechnung hätten vermeiden können, seien nicht erfolgt. Die Einhaltung von Meldepflichten sei vom Regionalkoordinator des Bundesamts völlig unterschiedlich gehandhabt worden. Wenn andere Kursträger Meldungen gar nicht hätten erstatten müssen, könne keine schwerwiegende Verfehlung vorliegen. Bei der L (L …) – Prüfung vom 23. November 2016 sei es zwar zu einem breiten Versagen der Aufsichtspersonen und der Prüfungsverantwortlichen gekommen und der Antragsteller habe aus dieser einmaligen Angelegenheit mit der Versagung der Prüfstellenzulassung die Konsequenzen getragen, doch habe der Antragsteller auch hierzu keine Rückmeldung erhalten und nicht Stellung beziehen können. Auf das Fälschen eines Nachweises durch eine Mitarbeiterin sei unverzüglich und in der gebotenen Form reagiert worden; im November 2016 habe sich der Antragsteller von der Mitarbeiterin getrennt. Bei der Nutzung eines PC-Raums als Kursraum sei unklar, ob es sich überhaupt um einen Verstoß gehandelt habe, und den zwei Fehlern bei der Abrechnung von Selbstzahlern sei unverzüglich abgeholfen worden. Wenn es während des Zulassungszeitraums trotz zahlreicher Prüfungen zu keinen Beanstandungen gekommen sei, widerspreche es dem Grundsatz von Treu und Glauben, nach Ablauf eines längeren Zeitraums die Zulassung nicht neu zu erteilen. Auch wenn der Antragsteller verpflichtet sei, eigene Kontrollmechanismen vorzuhalten, entbinde dies die Behörde nicht von der Pflicht, auf festgestellte Mängel unverzüglich zu reagieren. Es sei nur in wenigen Fällen zu Beanstandungen und in keinem Fall zu einer Ermahnung oder Abmahnung gekommen; entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei eine Rückmeldung des Bundesamts an den Kursträger der Regelfall. Der Antragsteller werde ohne ersichtlichen Grund anders behandelt als andere Kursträger und die Prüfungsfeststellungen würden überbewertet. Bezogen auf die gesamte Betätigung des Antragstellers als Kursträger seien die Verstöße in einen relativ kurzen Zeitraum aufgetreten und dem Antragsteller nicht zur Kenntnis gebracht worden. Infolge einer temporären Überlastung seiner Mitarbeiter, die auch durch die große Nachfrage nach Integrationskursen verursacht worden sei, wäre eine Rückmeldung an den Antragsteller besonders wichtig gewesen. Im Bundesland N … sei Ende des Jahres 2016 noch von der Zuverlässigkeit des Antragstellers ausgegangen worden. Berechtigte Kritik an der Person des Regionalkoordinators und seiner Unvoreingenommenheit beeinträchtige entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht die erforderliche Vertrauensgrundlage zwischen den Beteiligten.
II.
Die zulässige Beschwerde hat keinen Erfolg.
Aufgrund der in einem vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage ist davon auszugehen, dass dem Antragsteller ein Anspruch auf Erneuerung seiner Trägerzulassung für den Standort B … nach § 18 Abs. 1 IntV nicht zusteht, weil die für die Wiedererteilung der abgelaufenen, befristeten Trägerzulassung erforderliche Zuverlässigkeit und Gesetzestreue bei dem Antragsteller (vgl. § 18 Abs. 1 Nr. 1, § 19 Abs. 1 IntV) jedenfalls hinsichtlich des Standorts B … nicht gegeben sind. Ob das Bundesamt bei der Beurteilung der Zuverlässigkeit zu Recht eine standortbezogene Betrachtung praktiziert, obwohl es sich um ein und denselben Kursträger handelt, bedarf im vorläufigen Rechtsschutzverfahren keiner abschließenden Klärung. Sollte dies nicht der Fall sein, wäre ebenfalls nicht von einer Zuverlässigkeit auszugehen (vgl. das strafrechtliche Ermittlungsverfahren gegen die Leiterin des Standorts Bo …, dessentwegen für den Standort B … die Zulassung mit Bescheid vom 2. Dezember 2015 nur für ein Jahr erteilt worden ist).
Das von der Antragsgegnerin geltend gemachte Fehlverhalten bei der Durchführung von Integrationskursen am Standort B … ist nach der zutreffenden Beurteilung des Verwaltungsgerichts hinreichend dargetan.
Nach § 43 Abs. 1 und 2 Satz 1 AufenthG wird die Integration von im Bundesgebiet lebenden Ausländern durch ein Grundangebot zur Integration (Integrationskurs) gefördert. Gemäß § 43 Abs. 3 Satz 2 AufenthG wird der Integrationskurs vom Bundesamt koordiniert und durchgeführt, das sich hierzu privater und öffentlicher Träger bedienen kann. Auch durch die Regelungsermächtigung nach § 43 Abs. 4 AufenthG, die darauf abzielt, bestehende Förderangebote verschiedener staatlicher Einrichtungen und freier Träger aufeinander abzustimmen (vgl. BT-Drs. 15/420, S. 87), wird die zentrale Rolle und Verantwortung des Bundesamtes bei der Durchführung der Integrationskurse deutlich. Nach § 18 Abs. 1 Satz 1 IntV kann das Bundesamt zur Durchführung der Integrationskurse und des Einstufungstests private oder öffentliche Träger zulassen, wenn sie zuverlässig und gesetzestreu sind, in der Lage sind, Integrationskurse ordnungsgemäß durchzuführen (Leistungsfähigkeit), und ein Verfahren zur Qualitätssicherung und -entwicklung anwenden. Zur Beurteilung der Zuverlässigkeit und Gesetzestreue sind im Zulassungsantrag nach § 19 Abs. 1 IntV nicht nur Erklärungen zu Insolvenzverfahren, Vorstrafen, anhängigen Strafverfahren, staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahren und Gewerbeuntersagungen in den letzten fünf Jahren, sondern auch Angaben über bislang durchgeführte oder laufende Förderprogramme oder vergleichbare Maßnahmen zu machen. Nach § 20 Abs. 1 Satz 2 IntV sind bei der Entscheidung über die Erteilung der Zulassung die nach § 19 gemachten Angaben und die Erfahrungen der bisherigen Kooperation des Trägers mit dem Bundesamt zu berücksichtigen. Damit wird deutlich, dass die für eine Zulassung als Integrationskursträger erforderliche Zuverlässigkeit nicht erst bei nachgewiesenem strafbarem Verhalten des Antragstellers entfällt, sondern bereits dann, wenn das Vertrauen in die Ordnungsgemäßheit der Aufgabenerfüllung nachvollziehbar erschüttert ist. Im Hinblick darauf, dass einerseits eine lückenlose Kontrolle des Bundesamtes bei der Durchführung der Integrationskurse durch die Kursträger nicht zu gewährleisten ist und andererseits insbesondere an die erfolgreiche Abnahme von Prüfungen gravierende rechtliche Konsequenzen aufenthaltsrechtlicher und staatsangehörigkeitsrechtlicher Art geknüpft sind, kann dieses Vertrauensverhältnis bereits unterhalb der Schwelle strafbaren Handelns nachhaltig erschüttert sein. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, dass ein hohes Maß an Zuverlässigkeit Voraussetzung für die Zulassung als Kursträger ist. Nach der Ausgestaltung des Zulassungsverfahrens durch die Integrationsverordnung obliegt es dem Kursträger, die anspruchsbegründenden Voraussetzungen nachzuweisen, also auch die Zuverlässigkeit.
1. Bei Gesamtwürdigung der vorliegenden Umstände ist von einer fortgesetzten Verletzung von wesentlichen Kursträgerverpflichtungen auszugehen, vor allem bei der für die Abrechnung gegenüber dem Bundesamt entscheidenden Feststellung der ordnungsgemäßen Kursteilnahme (vgl. nachfolgend 1.1) und bei der Durchführung der Tests nach § 17 Abs. 1 IntV (vgl. nachfolgend 1.2). Aufgrund der Zusammenschau dieser Verstöße gegen zentrale Pflichten mit den sonstigen nicht durchgreifend in Zweifel gezogenen Feststellungen des Bundesamtes (insbesondere betreffend eine nicht ordnungsgemäße Durchführung und Nachweisführung von Einstufungen sowie die Nichteinhaltung von fristgebundenen Meldepflichten) kann der Senat im Rahmen der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage von der erforderlichen Zuverlässigkeit des Antragstellers als Kursträger am Standort B … nicht ausgehen.
1.1 Nach § 2 Abs. 4 der Abrechnungsrichtlinie (AbrRL) des BAMF ist die Anwesenheit jedes Teilnahmeberechtigten an jedem Kurstag durch den Vordruck „Anhang zur Anwesenheitsliste – tägliche Signatur“ zweifelsfrei nachzuweisen. Die Eintragungen sind mit einem Kugelschreiber oder einem ähnlichen nicht radierbaren Stift vorzunehmen. Der Kursträger veranlasst, dass (im Regelfall durch die eingesetzte Lehrkraft) in dem Vordruck an jedem Kurstag handschriftlich die Felder „Kurstag“ (Datum) und „Beginn“ (Uhrzeit) bzw. „Ende“ (Uhrzeit) ausgefüllt werden. Erscheint ein Teilnahmeberechtigter nicht zum Unterricht, ist sein Unterschriftsfeld unmittelbar nach Unterrichtsende mit einem Querstrich durchzustreichen. Der Kursträger veranlasst, dass (im Regelfall durch die eingesetzte Lehrkraft) auf jedem Blatt der Unterschriftenliste und an jedem Kurstag nach Unterrichtsende in der letzten Zeile unterschrieben und damit die Richtigkeit der Eintragungen für jeden einzelnen Kurstag bestätigt wird; danach sind Änderungen nicht mehr zulässig.
Die Signierung der Anwesenheitsliste an jedem Kurstag nach Maßgabe der Abrechnungsrichtlinien stellt eine wesentliche Grundlage für die Abrechnung der Kursgebühren gegenüber dem Bundesamt dar. Die Einhaltung der Vorschriften über die Führung der Anwesenheitslisten stellt im Hinblick darauf eine wesentliche und zentrale Verpflichtung der Kursträgers gegenüber der Antragsgegnerin dar; diese muss sich angesichts kaum vorhandener Kontrollmöglichkeiten auf eine korrekte Beachtung verlassen können. Als Nachweis erbrachter Ausbildungsleistungen sind die Anwesenheitslisten sowohl für die Kursabrechnung, für die öffentliche Mittel eingesetzt werden, als auch für die Integrationsfortschritte der Teilnehmer, die in deren und im öffentlichen Interesse liegen, von grundlegender Bedeutung.
Von vergleichbarer Bedeutung wie die Anwesenheitslisten sind die Nachweise über nicht zu vertretende Fehlzeiten. Nach § 3 Abs. 2 AbrRL hat ein Teilnahmeberechtigter Fehlstunden nicht zu vertreten, wenn er aus einem wichtigen Grund entschuldigt abwesend war und dies dem Kursträger unverzüglich mitgeteilt hat (z.B. durch Telefonanruf oder in schriftlicher Form unter Angabe der Gründe für die Abwesenheit). Wichtige Gründe sind insbesondere durch ärztliches Attest nachgewiesene Krankheit, Geburt eines Kindes, erforderliche nicht vorhersehbare Kinderbetreuung bzw. Pflege eines Angehörigen, zwingend gebotene Behördentermine und Praktikum bei Vorlage einer Bescheinigung. Bei krankheitsbedingter Abwesenheit muss ein ärztliches Attest ab dem vierten Unterrichtstag vorgelegt werden. Bei telefonischer Mitteilung der Abwesenheit hat der Kursträger einen schriftlichen Vermerk anzufertigen, aus dem die Gründe der Abwesenheit hervorgehen. Nachweise der Teilnahmeberechtigten über entschuldigte Abwesenheitszeiten verbleiben beim Kursträger und sind im Falle einer Kursprüfung oder auf Anforderung dem Bundesamt vorzulegen. Ein aktualisierter „Fehlzeitenkatalog im Rahmen der Abrechnung der Integrationskurse“ findet sich unter diesem Suchbegriff auf der Website des Bundesamtes. Die Nachweise geben darüber Aufschluss darüber, ob ein Kursteilnehmer dem Integrationskurs aus einem triftigen Grund fern geblieben ist oder nicht, und bilden insoweit die notwendige Ergänzung zu den Anwesenheitslisten.
Vorliegend ist es sowohl bei der Führung der Anwesenheitslisten als auch beim Umgang mit Fehlzeiten bzw. Fehlzeitennachweisen zu einer Vielzahl von Unregelmäßigkeiten gekommen; für einzelne Kursteilnehmer lagen sowohl Entschuldigungen und als auch Unterschriften vor oder es wurden unzureichende Entschuldigungsgründe genannt. Auf eine Absicht der Manipulation kommt es dabei nicht an. Unzuverlässigkeit liegt bereits dann vor, wenn den unmissverständlichen Regularien des Bundesamts in nicht nur unwesentlichem Umfang zuwider gehandelt wird.
1.2 Bei der Durchführung der L (L …) – Prüfung am 12. August 2016 sind gravierende Verfahrensfehler begangen worden. Eine Identitätsprüfung der Prüflinge ist nicht durchgeführt und ein ordnungsgemäßer Prüfungsablauf ist nicht gewährleistet worden; die Aufsichtspersonen haben nicht über die erforderlichen Kenntnisse verfügt. Auch wenn der Antragsteller in der Folge auf die Zulassung als Prüfstelle verzichtet hat, stellen diese schwerwiegenden Unregelmäßigkeiten bei der Beurteilung der Zuverlässigkeit des Antragstellers einen gewichtigen Gesichtspunkt dar.
2. Der Antragsteller hat zwar bereits seit dem Jahr 2007 Kursträgerzulassungen erhalten und die Trägerzulassung für den Standort N … ist auf der Grundlage des Trägerrundschreibens 27/16 vom 8. Dezember 2016 ohne Antragstellung bis zum 31. Dezember 2017 verlängert worden. Allerdings können weder wegen der langjährigen Tätigkeit noch wegen der Verlängerung für einen anderen Standort die am Standort B … zu Tage getretenen Gründe für eine Unzuverlässigkeit des Antragstellers vernachlässigt werden.
3. Auf die Frage, ob die Antragsgegnerin das Gehörsrecht des Antragstellers verletzt hat, kommt es nicht mehr an.
Gegenüber dem Antragsteller hat es kaum ein förmliches Feedback zu den Prüfungsergebnissen gegeben (nach Aktenlage hat der Regionalkoordinator insoweit intern einen Bearbeitungsrückstand eingeräumt). Es spricht jedoch viel dafür, dass der Antragsteller die Beanstandungen gekannt hat. Sowohl die kurze Dauer der letzten Zulassung von nur noch einem Jahr als auch die erhebliche Anzahl der in diesem Zulassungszeitraum vom Bundesamt durchgeführten Prüfungen (nach Aktenlage 2 Verwaltungsprüfungen und 16 Kursprüfungen) stellen bei objektiver Betrachtung unmissverständliche Indizien dafür dar, dass das Bundesamt seit längerer Zeit der Frage der Zuverlässigkeit des Antragstellers nachgegangen ist.
Letztendlich kommt es auf die Frage des Gehörsverstoßes aber nicht an, weil der Antragsteller auch im einstweiligen Rechtsschutzverfahren den ganz überwiegenden Teil der Beanstandungen nicht in Zweifel zu ziehen vermocht hat.
Soweit der Antragsteller geltend machen will, aufgrund mangelnden Feedbacks sei ihm eine Abhilfe nicht möglich gewesen, greift auch dies nicht durch. Der Antragsteller hat nicht vorgetragen, dass er der auffälligen Prüfungsdichte (als unübersehbarem Alarmzeichen) organisatorisch oder qualitätssichernd Rechnung getragen hat. Nach der zutreffenden Einschätzung des Verwaltungsgerichts genügt es in diesem Zusammenhang nicht, nur zu reagieren, wenn förmliche Beanstandungen des Bundesamts erfolgen. Ein zuverlässiger Kursträger hat eigenverantwortlich für die Einhaltungen der Vorgaben und Regularien zu sorgen und diese zu gewährleisten. Die Kontrollmöglichkeiten des Bundesamts sind naturgemäß auf stichprobenartige Überprüfungen beschränkt und ersetzen nicht die Eigenverantwortlichkeit des Kursträgers. Der mit der Trägerzulassung verbundene Lehrauftrag ist mit einem hohen Maß an Verantwortung sowie der Verpflichtung zu Kontrolle und Aufsicht verbunden.
4. Ein widersprüchliches oder treuwidriges Verhalten auf Seiten des Bundesamts vermag der Senat unter den gegebenen Umständen nicht zu erkennen. Nach § 20b Abs. 1 IntV kann zwar eine Zulassung mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn ihre Voraussetzungen nicht mehr vorliegen. Das Absehen von einem solchen Widerruf bedeutet jedoch nicht, dass im Verfahren über die Wiedererteilung der Trägerzulassung Verfehlungen, die im abgelaufenen Zulassungszeitraum festgestellt worden sind, bei der Beurteilung der Zuverlässigkeit des Kursträgers unberücksichtigt bleiben müssen. Dieses Absehen beruht offensichtlich darauf, dass das Widerrufsverfahren kaum während des einjährigen Zulassungszeitraums hätte abgeschlossen werden können.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 161 Abs. 1, 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG und orientiert sich an der Bemessung durch das Verwaltungsgericht.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO)