Europarecht

Aktenzeichen  1 BvR 1981/07

Gründe

1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Rückführung der Steuerentlastung für Pflanzenölkraftstoffe. Pflanzenöl wird durch Auspressen
und Extrahieren von Ölfrüchten und -saaten gewonnen. Es kann in Reinform als Kraftstoff für Dieselmotoren verwendet werden.
Hierzu ist regelmäßig eine Motorumrüstung erforderlich. Eine Beimischung von Pflanzenöl zu fossilen Kraftstoffen wie zum Beispiel
herkömmlichem Diesel ist aufgrund der chemisch-physikalischen Unterschiede nicht möglich. Darüber hinaus ist Pflanzenöl ein
Grundstoff der Erzeugung von so genanntem Biodiesel. Biodiesel kann entweder als Reinkraftstoff in Dieselmotoren oder als
Beimischung zu fossilem Dieselkraftstoff verwendet werden.

I.
2
1. Der Bundesgesetzgeber fügte mit dem Gesetz zur Änderung des Mineralölsteuergesetzes und anderer Gesetze vom 23. Juli 2002
(BGBl I S. 2778) den § 2a in das Mineralölsteuergesetz (MinöStG) ein. Danach waren Biokraftstoffe steuerfrei. Die Norm trat
zum 1. Januar 2004 in Kraft und war zunächst bis 31. Dezember 2008 befristet.

3
Mit dem Steueränderungsgesetz vom 15. Dezember 2003 (BGBl I S. 2645 ) wurde der Anwendungsbereich der Steuerbegünstigung
mit Wirkung zum 1. Januar 2004 auf Bioheizstoffe erweitert und die Steuerbegünstigung zugleich bis zum 31. Dezember 2009 verlängert.
Ferner stellte der Gesetzgeber den schon bisher einbezogenen Pflanzenölmethylestern die Fettsäuremethylester gleich, die in
Deutschland als Biodiesel vermarktet werden. § 2a Abs. 3 MinöStG wurde dahin geändert, dass die Steuerbegünstigung nicht zu
einer Überkompensation der Mehrkosten in Zusammenhang mit der Erzeugung von Biokraft- und Bioheizstoffen führen dürfe. Hierzu
war jährlich der Biokraftstoffbericht zu erstatten.

4
In dem von der Bundesregierung dem Deutschen Bundestag vorgelegten Biokraftstoffbericht 2004 wurde eine Überkompensation der
herstellungsbedingten Mehrkosten von Biodiesel durch die Steuervergünstigung festgestellt (vgl. BTDrucks 15/5816).Über die
danach veranlasste Rückführung der Überkompensation hinausgehend vereinbarten die Fraktionen der neu gebildeten Regierungskoalition
zwischen CDU, CSU und SPD in Ziffer 5.3 des Koalitionsvertrags vom 11. November 2005, die Mineralölsteuerbefreiung für Biokraftstoffe
durch eine Förderung des Verbrauchs von Biokraftstoffen mittels einer Beimischpflicht zu ersetzen.

5
Mit dem Gesetz zur Neuregelung der Besteuerung von Energieerzeugnissen und zur Änderung des Stromsteuergesetzes vom 15. Juli
2006 (BGBl I S. 1534) ersetzte der Gesetzgeber das Mineralölsteuergesetz mit Wirkung vom 1. August 2006 durch das Energiesteuergesetz
(EnergieStG). In diesem Zusammenhang regelte er auch die Steuervergünstigungen für Biokraft- und Bioheizstoffe neu. An die
Stelle des bis dahin maßgebenden § 2a MinöStG trat nun § 50 EnergieStG, der für Fettsäuremethylester (Biodiesel) und Pflanzenöl
nur noch eine teilweise Steuerentlastung gewährte, die bis zum Jahr 2012 stufenweise abgeschmolzen werden sollte. Zur Begründung
nahm der Gesetzgeber auf den Biokraftstoffbericht 2004 Bezug. Nach dem Energiesteuer- und Beihilferecht der Europäischen Union
sei die Steuerentlastung wegen der festgestellten Überkompensation zurückzuführen. Aus Gründen der Gleichbehandlung werde
das ähnlich verwendbare Pflanzenöl ebenfalls besteuert. Zu der im Koalitionsvertrag vorgesehenen Abschaffung der Steuerbegünstigung
von Biokraftstoffen und der Einführung einer Biokraftstoffquote werde ein gesonderter Gesetzentwurf vorgelegt werden (vgl.
BTDrucks 16/1172, S. 32, 43).

6
Am 1. Januar 2007 trat das angekündigte Gesetz zur Einführung einer Biokraftstoffquote durch Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes
und zur Änderung energie- und stromsteuerrechtlicher Vorschriften (Biokraftstoffquotengesetz) vom 18. Dezember 2006 (BGBl
I S. 3180) in Kraft. Damit wurde für Otto- und Dieselkraftstoffe die Pflicht zur Beimischung eines Mindestanteils an Biokraftstoff
eingeführt (§ 37a BImSchG), für den keine Steuerentlastung gewährt wird (§ 50 Abs. 1 Satz 4 EnergieStG). Nach § 50 Abs. 1
Satz 5 EnergieStG wird Biokraftstoff in Höhe der Beimischungsquote auch dann besteuert, wenn er als reiner Biokraftstoff abgegeben
wird. Im Übrigen blieb es bei der bereits zum August 2006 eingeführten teilweisen Steuerbefreiung für Biodiesel und Pflanzenöl.
§ 50 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und 2 EnergieStG sehen für diese Biokraftstoffe weiterhin ein kontinuierliches Abschmelzen der Steuerentlastung
in Jahresschritten vor, das bei Biodiesel zum 1. Januar 2007 und für Pflanzenöl zum 1. Januar 2008 begann und für beide Kraftstoffe
zum 31. Dezember 2012 einen Sockelentlastungsbetrag von 2,14 Cent je Liter erreicht.

7
Mit dem Gesetz zur Neuregelung der Besteuerung von Energieerzeugnissen und zur Änderung des Stromsteuergesetzes vom 15. Juli
2006 und mit dem Biokraftstoffquotengesetz vom 18. Dezember 2006 wollte der Gesetzgeber die Vorgaben der Richtlinien 2003/30/EG
des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Mai 2003 zur Förderung der Verwendung von Biokraftstoffen oder anderen erneuerbaren
Kraftstoffen im Verkehrssektor (vgl. Abl. EU Nr. L 123, S. 42) und 2003/96/EG des Rates vom 27. Oktober 2003 zur Restrukturierung
der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom (Energiesteuerrichtlinie;
vgl. Abl. EU Nr. L 283, S. 51) umsetzen. Nach Art. 3 Abs. 1 Buchstabe a der Richtlinie vom 8. Mai 2003 sollen die Mitgliedstaaten
sicherstellen, dass ein Mindestanteil an Biokraftstoffen und anderen erneuerbaren Kraftstoffen auf ihren Märkten in Verkehr
gebracht wird. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union begründet die Richtlinie 2003/30/EG jedoch
keine Pflicht der Mitgliedstaaten zur Einführung oder Beibehaltung eines Steuerbefreiungsregimes für Biokraftstoffe und verwehrt
es einem Mitgliedstaat auch grundsätzlich nicht, das Steuerbefreiungsregime vor dem in der nationalen Regelung ursprünglich
vorgesehenen Enddatum aufzuheben (vgl. EuGH, Urteil vom 10. September 2009 – C-201/08 -, ZNER 2009, 381 ff.). Nach Art. 16
Abs. 1 der Energiesteuerrichtlinie vom 27. Oktober 2003 sind die Mitgliedstaaten berechtigt, für bestimmte Biokraft- und Bioheizstoffe
Steuerbefreiungen oder ermäßigte Steuersätze zu gewähren. Art. 16 Abs. 3 sieht in diesem Zusammenhang vor, dass gewährte Steuerbefreiungen
oder Steuerermäßigungen entsprechend der Entwicklung der Rohstoffpreise zu verändern sind, damit es nicht zu einer Überkompensation
der Mehrkosten in Zusammenhang mit der Erzeugung von Biokraftstoffen und Bioheizstoffen kommt.

8
Am 21. Juli 2009 trat das Gesetz zur Änderung der Förderung von Biokraftstoffen vom 15. Juli 2009 (BGBl. I S. 1804) in wesentlichen
Teilen in Kraft. Im Hinblick insbesondere auf die Diskussion über die Motorenunverträglichkeit höherer Anteile zum fossilen
Ottokraftstoff beigemischten Bioethanols, über die Nachhaltigkeit bei der Produktion importierter Biokraftstoffe sowie wegen
der Konkurrenz der Biokraftstoffproduktion mit der Erzeugung von Nahrungs- und Futtermitteln erfolgt die Zunahme der Verwendung
von Biokraftstoffen danach langsamer als bisher geplant. Die Erhöhung der Beimischquote wurde verschoben und die Steuerentlastung
für Biodiesel langsamer zurückgeführt. Für Pflanzenölkraftstoffe ergeben sich hingegen keine wesentlichen Änderungen (vgl.
BTDrucks 16/11131).

9
Durch Art. 13 des Gesetzes zur Beschleunigung des Wirtschaftswachstums vom 22. Dezember 2009 (BGBl. I S. 3950) wurde die an
sich vorgesehene weitere Absenkung der Steuervergünstigung für Biodiesel und Pflanzenöl im Energiesteuergesetz ausgesetzt
und bis Ende 2012 auf dem Stand von 2009 festgeschrieben. Dies soll dem Erhalt der Märkte für reine Biokraftstoffe dienen,
da deren Absatz aufgrund der besonders ungünstigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen (hohe Rohstoffpreise; niedrige Preise
für fossilen Diesel) zurückgegangen sei (BTDrucks 17/15, S. 22).

10
2. Nach den von der Bundesregierung vorgelegten Biokraftstoffberichten für 2007 (vgl. BTDrucks 16/8309), 2008 (vgl. BTDrucks
16/13900) und 2009 (vgl. BTDrucks 17/2861) wurden die spezifischen Kostennachteile bei der Produktion von Pflanzenöl in Großanlagen
(Produktion von über 50.000 t Kraftstoff pro Jahr) durch die Steuerentlastung in Höhe von durchschnittlich 28,7 Cent/Liter
im Jahr 2006, in Höhe von 23,83 Cent/Liter in der ersten Jahreshälfte 2007, im Jahr 2008 um 3,89 Cent/Liter, im Jahr 2009
um 0,55 Cent/Liter und in der ersten Jahreshälfte 2010 wiederum in Höhe von 10,22 Cent/Liter überkompensiert. Hinsichtlich
der Produktion in Kleinanlagen, die nach den Angaben der Bundesregierung einen nur sehr geringen Anteil ausmachen, stellte
sie bei nur informatorischer Einschätzung aufgrund der höheren Herstellungskosten für das erste Halbjahr 2007 noch eine Überkompensation
in Höhe von 8 Cent/Liter fest, für die Folgejahre schwankte die errechnete Unterkompensation hingegen zwischen 20 Cent/Liter
im Jahr 2008 und 4,4 Cent/Liter im Jahr 2009, bis sich für das erste Halbjahr 2010 erneut eine Überkompensation von 5,22 Cent/Liter
ergab.

II.
11
Die Beschwerdeführer machen mit ihrer Verfassungsbeschwerde geltend, dass § 50 Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 Nr. 2 EnergieStG ihre
Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3, Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG verletze.

12
Die Beschwerdeführer seien natürliche und juristische Personen des Privatrechts. Sie repräsentierten einen wesentlichen Teil
der in Deutschland ansässigen Unternehmen des mit der Herstellung und dem Absatz von Pflanzenöl sowie der damit zusammenhängenden
Produkte und Dienstleistungen befassten Wirtschaftszweiges. Sie alle seien im Bereich der nativen Pflanzenölkraftstoffe tätig
und deshalb unmittelbar von der Abschaffung der Steuerbegünstigung durch das Energiesteuergesetz betroffen.

13
Mit der im Jahr 2002 eingeführten und 2003 bis Ende 2009 verlängerten Steuerfreiheit für Biokraftstoffe seien massive Anreize
für den Aufbau eines neuen Wirtschaftszweiges geschaffen worden. In dieser Ausgangsregelung sei eine Zwei-Wege-Strategie enthalten
gewesen. Beim Biodiesel habe der Gesetzgeber neben Steuerentlastung auf eine Beimischungsverpflichtung gesetzt. Beim Pflanzenöl
sei lediglich eine steuerliche Entlastung vorgesehen gewesen. Damit habe der Gesetzgeber beim Pflanzenöl allein auf die Innovationskraft
einer komplexen Industrie gesetzt, bei der eine Absatzförderung durch Quoten nicht möglich sei. Der infolge der vorzeitigen
Abschaffung der Steuervergünstigung vorhergesagte Zusammenbruch der Pflanzenölkraftstoffbranche sei zwischenzeitlich tatsächlich
eingetreten, während die Biodieselbranche überleben werde. So seien in den Jahren nach 2007 insbesondere die Erzeugung von
Ölmühlen und die Produktion in Ölmühlen dramatisch zurückgegangen. Die Unternehmen einzelner Beschwerdeführer seien mittlerweile
geschlossen, andere hätten ganze Produktions- und Vertriebszweige aufgeben müssen.

14
Die angegriffenen Regelungen verletzten Art. 14 Abs. 1 GG, weil ihnen hinsichtlich der gesamten Pflanzenölkraftstoffbranche
regelmäßig erdrosselnde Wirkung zukomme, wie sie nun auch eingetreten sei. Die Erhebung der Energiesteuer oberhalb des in
§ 2a Abs. 3 MinöStG vorgesehenen Überkompensationsbetrages verstoße gegen den aus Art. 14 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 in Verbindung
mit Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Grundsatz des Vertrauensschutzes. Die Beschwerdeführer hätten mit dem Wechsel von der Förderung
der Biokraftstoffe durch Steuerentlastung hin zur Förderung durch eine ordnungsrechtlich verankerte Beimischquote nicht rechnen
können und müssen. So sei auch in § 2a Abs. 3 MinöStG lediglich eine Anpassung, nicht die Streichung der Steuerentlastung
vorgesehen gewesen. Der Systemwechsel wiege für die Pflanzenölkraftstoffbranche besonders schwer, weil ihr ein Ausweichen
auf den Markt beizumischender Biokraftstoffe verwehrt sei. Die Konsolidierung des Haushalts tauge allein nicht als legitimierender
Gemeinwohlgrund für die rückwirkende Regelung. Obgleich angesichts des tief greifenden Systemwechsels eine eingehende Auseinandersetzung
und eine Abwägung der betroffenen Belange geboten gewesen seien, habe der Gesetzgeber seine entsprechenden Pflichten im Gesetzgebungsverfahren
gröblich vernachlässigt.

15
Mit § 50 Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 Nr. 2 EnergieStG habe der Gesetzgeber auch gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoßen. Den Regelungen
komme objektiv eine berufsregelnde Tendenz zu. So habe der Gesetzgeber mit der Einführung der Steuerbegünstigung für native
Pflanzenölkraftstoffe einen ökonomischen Anreiz geschaffen und damit Unternehmen veranlasst, sich im Bereich der Biokraftstoffe
und darunter auch der Pflanzenölkraftstoffe zu engagieren. Der Gesetzgeber greife in die Freiheit der entsprechenden beruflichen
Betätigung durch die angegriffenen Regelungen nicht nur oberflächlich ein, sondern entziehe den Betroffenen die Möglichkeit,
sich in den genannten Berufen zu betätigen, indem er dem Markt für Pflanzenölkraftstoffe mit der Rückführung der Steuerentlastung
die ökonomische Grundlage nehme.

16
Schließlich verstoße die Gleichbehandlung von Biodiesel und Pflanzenöl ungeachtet der erheblichen Unterschiede hinsichtlich
etwa der technischen Voraussetzungen ihrer Nutzung als Kraftstoff ebenso gegen Art. 3 Abs. 1 GG wie die Benachteiligung von
Pflanzenöl gegenüber den sogenannten Designer-Kraftstoffen, gegenüber der international operierenden Mineralölwirtschaft und
gegenüber Erd- und Flüssiggas.

III.
17
Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung an, weil die Voraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG hier
nicht vorliegen. Der Verfassungsbeschwerde kommt keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zu; ihre Annahme ist
auch nicht zur Durchsetzung der als verletzt gerügten Grundrechte der Beschwerdeführer angezeigt. Vielmehr gelten auch im
Falle der Beschwerdeführer im Wesentlichen die den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juli 2007 (vgl. BVerfG,
Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 25. Juli 2007 – 1 BvR 1031/07 -, NVwZ 2007, S. 1168 = BVerfGK 11, 445) tragenden
Erwägungen, durch den die mit der gleichen Zielrichtung erhobene Verfassungsbeschwerde von vorwiegend der Biodieselbranche
zugehörigen Unternehmen nicht zur Entscheidung angenommen wurde. Die Unterschiede zwischen Biodiesel und Pflanzenöl als Kraftstoff
und den darauf aufbauenden Wirtschaftszweigen rechtfertigen keine andere Würdigung.

18
Bei einzelnen Beschwerdeführern bestehende Zweifel an der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde im Hinblick darauf, ob sie,
wie es dafür erforderlich ist, durch die angegriffenen Regelungen des § 50 Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 Nr. 2 EnergieStG unmittelbar
betroffen sind, können dahinstehen. Die angegriffenen Bestimmungen verletzen sie jedenfalls nicht in Art. 2 Abs. 1 in Verbindung
mit Art. 20 Abs. 3, Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG.

19
1. Die in § 50 Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 Nr. 2 EnergieStG angeordnete Rückführung der Steuervergünstigung für Pflanzenöl ist
mit dem verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG vereinbar.

20
a) Den angegriffenen Bestimmungen des § 50 Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 Nr. 2 EnergieStG kommt keine echte Rückwirkung zu. Maßgebend
sind vielmehr allenfalls die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grundsätze des Vertrauensschutzes
bei unechter Rückwirkung (vgl. dazu BVerfGE 69, 272 ; 72, 141 ; 101, 239 ; Beschluss vom 7. Juli 2010 –
2 BvL 14/02 u.a. -, juris, Rn. 55 ff.).

21
Wenn der Gesetzgeber die Rechtsfolge eines der Vergangenheit zugehörigen Verhaltens nachträglich belastend ändert, bedarf
dies einer besonderen Rechtfertigung vor dem Rechtsstaatsprinzip und den Grundrechten des Grundgesetzes, unter deren Schutz
Sachverhalte “ins Werk gesetzt” worden sind (vgl. BVerfGE 45, 142 ; 63, 343 ; 72, 200 ; 97, 67 ).
Die Grundrechte wie auch das Rechtsstaatsprinzip garantieren im Zusammenwirken die Verlässlichkeit der Rechtsordnung als wesentliche
Voraussetzung für die Selbstbestimmung über den eigenen Lebensentwurf und damit als eine Grundbedingung freiheitlicher Verfassungen.
Es würde den Einzelnen in seiner Freiheit erheblich gefährden, dürfte die öffentliche Gewalt an sein Verhalten oder an ihn
betreffende Umstände ohne weiteres im Nachhinein belastendere Rechtsfolgen knüpfen, als sie zum Zeitpunkt seines rechtserheblichen
Verhaltens galten (vgl. BVerfGE 30, 272 ; 63, 343 ; 72, 200 ; 97, 67 ; 105, 17 ; 114, 258 ;
Beschluss vom 7. Juli 2010 – 2 BvL 14/02 u.a. -, juris, Rn. 55)

22
Für den mit den angegriffenen Normen in Rede stehenden Bereich der Rückführung steuerlicher Vergünstigungen, die dem Bürger
einen Anreiz zu einem bestimmten Verhalten geben sollten, ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt,
dass solche Normen grundsätzlich eine Vertrauensgrundlage für im Hinblick darauf getätigte Investitionen schaffen (vgl. BVerfGE
97, 67 sowie 105, 17 ).

23
Auch unter Berücksichtigung dieser Grundsätze gilt allerdings, dass die allgemeine Erwartung des Bürgers, das geltende Recht
werde unverändert fortbestehen, verfassungsrechtlich nicht geschützt ist (vgl. BVerfGE 38, 61 ; 68, 193 ), soweit
nicht besondere Momente der Schutzwürdigkeit hinzutreten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 2010 – 2 BvL 14/02, u.a. -, juris,
Rn.57). Dies betrifft auch den Bereich des Steuerrechts. Steuerpflichtige können grundsätzlich nicht darauf vertrauen, dass
der Gesetzgeber steuerliche Vergünstigungen, die er zu sozial- oder wirtschaftspolitischen Zwecken gewährt, uneingeschränkt
auch für die Zukunft aufrechterhält. Insbesondere dann, wenn die beeinträchtigte Rechtsposition auf staatlicher Gewährung
beruht, geht der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz nicht so weit, den Steuerpflichtigen vor jeder Enttäuschung zu bewahren
(vgl. BVerfGE 48, 403 ). Die Gewährung vollständigen Schutzes zugunsten des Fortbestehens der bisherigen Rechtslage würde
den dem Gemeinwohl verpflichteten demokratischen Gesetzgeber in wichtigen Bereichen lähmen und den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit
der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderung im Hinblick auf einen Wandel der Lebensverhältnisse in nicht mehr vertretbarer
Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen (vgl. BVerfGE 76, 256 ; 105, 17 ; 114, 258 ).

24
Der Gesetzgeber muss aber, soweit er für künftige Rechtsfolgen an zurückliegende Sachverhalte anknüpft, dem verfassungsrechtlich
gebotenen Vertrauensschutz in hinreichendem Maß Rechnung tragen. Die Interessen der Allgemeinheit, die mit der Regelung verfolgt
werden, und das Vertrauen des Einzelnen auf die Fortgeltung der Rechtslage sind abzuwägen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli
2010 – 2 BvL 14/02, u.a.-, juris, Rn. 58; BVerfGE 30, 392 ; 50, 386 ; 67, 1 ; 75, 246 ; 105, 17 ; 114,
258 ). Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss gewahrt sein (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 2010 – 2 BvL 14/02,
u.a. -, a.a.O., Rn. 58; BVerfGE 72, 200 , NJW 1987, S. 1749; BVerfGE 95, 64 , NJW 1997, S. 722; BVerfGE 101, 239
; 116, 96 ; 122, 374 ; 123, 186 ). Eine unechte Rückwirkung ist mit den Grundsätzen grundrechtlichen und
rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes daher nur vereinbar, wenn sie zur Förderung des Gesetzeszwecks geeignet und erforderlich
ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens und dem Gewicht und der Dringlichkeit
der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleibt (BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 2010
– 2 BvL 14/02, u.a. -, juris, Rn. 58).

25
Selbst das grundsätzliche Verbot der echten Rückwirkung greift indes nur ein, wenn eine gesetzliche Regelung dazu geeignet
war, ein Vertrauen der betroffenen Personengruppe auf ihren Fortbestand in vergangenen Zeiträumen zu erwecken (vgl. BVerfGE
13, 39 ; 30, 367 ; Beschluss vom 21. Juli 2010 – 1 BvR 2530/05, 1 BvL 11/06 u.a. -, juris, Rn. 75; Beschluss der
2. Kammer des Ersten Senats vom 30. Mai 2000 – 1 BvR 704/00 -, NJW 2000, S. 3416). Entscheidend ist, ob die bisherige Regelung
bei objektiver Betrachtung geeignet war, ein Vertrauen der betroffenen Personengruppe auf ihren Fortbestand zu begründen (vgl.
BVerfGE 32, 111 ; Beschluss vom 21. Juli 2010 – 1 BvR 2530/05, 1 BvL 11/06 u.a. -, juris, Rn. 75). Dies muss erst Recht
bei der unechten Rückwirkung von Gesetzen gelten, die Vertrauen grundsätzlich nur in geringerem Ausmaß enttäuschen kann, als
das bei der echten Rückwirkung der Fall ist.

26
b) Gemessen an diesen Grundsätzen kann kein Verstoß gegen die Prinzipien des Vertrauensschutzes in ihrem verfassungsrechtlich
garantierten Umfang festgestellt werden.

27
aa) Der Vortrag der Beschwerdeführer ermöglicht trotz ihres umfangreichen, mehrfach ergänzten Vorbringens nicht oder nur sehr
eingeschränkt die Feststellung, zu welchem Zeitpunkt welche konkreten Investitionen im Vertrauen auf welche Rechtslage bei
welchem Beschwerdeführer getätigt worden sind, da er gerade zu den Investitionsentscheidungen und deren Grundlagen zu pauschal
bleibt. Schon im Hinblick auf die mehrfach geänderte Rechtslage hätte es hier indessen eingehenderer Darlegungen der maßgebenden
Einzelheiten bedurft (vgl. zu dem entsprechenden Vorhalt bereits BVerfGK 11, 445 ).

28
bb) Auch wenn man zugunsten der Beschwerdeführer unterstellt, dass sie im Vertrauen auf den Fortbestand der vollständigen
Steuerbefreiung für Pflanzenöl Investitionen getätigt haben, wäre dieses Vertrauen nur in begrenztem Umfang schutzwürdig.
Die Rechtslage war von Beginn an durch die zeitliche Begrenzung der Steuerbefreiung gerade auch für Pflanzenöl zunächst auf
Ende 2008, dann auf Ende 2009 gekennzeichnet. Bereits zwei Jahre nach Inkrafttreten der Steuerbefreiung erfolgte die Ankündigung
eines Systemwechsels bei der Förderung im Koalitionsvertrag der neu gebildeten Bundesregierung und kurz darauf die Gesetzesänderung
hin zur Abschmelzung der Steuerverschonungsbeträge (s. oben unter I.). Vor allem aber stand die Steuerbefreiung der Biokraftstoffe
von Beginn an unter einem zudem sehr weit formulierten Überprüfungsvorbehalt auf eine etwaige Überkompensation hin (§ 2a Abs.
3 MinöStG, später § 50 Abs. 4 EnergieStG), die ein berechtigtes Vertrauen auf künftige Steuerverschonung in bestimmter Höhe
nicht entstehen lassen konnte. Hinzu kommt, dass die Steuerbefreiung von zahlreichen anderen, davon unabhängigen, für die
Wirtschaftlichkeit der Investitionen aber wesentlichen Marktbedingungen überlagert war (vgl. BVerfGK 11, 445 ).

29
cc) Soweit sich die Beschwerdeführer danach auf ein – allerdings nur eingeschränkt – schutzwürdiges Vertrauen in den befristeten
Bestand der Steuerbefreiung für Pflanzenöl berufen können, hat es der Gesetzgeber durch die angegriffenen Bestimmungen jedenfalls
in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise hinter die mit der Neuregelung verfolgten legitimen Gemeinwohlziele
zurücktreten lassen. Auf die im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juli 2007 (vgl. BVerfGK 11, 445 )
hierfür angeführten Erwägungen wird verwiesen. Weder die seither erfolgte rechtliche und tatsächliche Entwicklung noch die
von den Beschwerdeführern umfänglich dargelegten Besonderheiten der Herstellung und Vermarktung von Pflanzenöl zwingen zu
einer abweichenden Einschätzung.

30
(1) Das Gesetz zur Neuregelung von Energieerzeugnissen und zur Änderung des Stromsteuergesetzes vom 15. Juli 2006, durch das
die vollständige Steuerbefreiung für Biokraftstoffe aufgehoben und für Biodiesel und Pflanzenöl schrittweise zurückgeführt
wurde, sollte in erster Linie eine nach Art. 16 Abs. 3 der Energiesteuerrichtlinie gemeinschaftsrechtlich unzulässige Überkompensation
beseitigen und zugleich die Gleichbehandlung der konkurrierenden Biokraftstoffe sicherstellen (vgl. BTDrucks 16/1172, S. 32).
Die Beschwerdeführer bemängeln insoweit im Ausgangspunkt zu Recht, dass der Biokraftstoffbericht 2004, in dem diese Überkompensation
festgestellt wurde, nur Aussagen zu Biodiesel, nicht aber zu Pflanzenöl enthält, weil Letzteres zu jenem Zeitpunkt als noch
nicht marktrelevant eingeschätzt wurde (vgl. BTDrucks 15/5816, S. 2, 6). Sie verhalten sich in ihrer Verfassungsbeschwerde
aber nicht dazu, dass in allen folgenden Biokraftstoffberichten (für das Jahr 2007 – BTDrucks 16/8309, S. 9 f., für 2008 –
BTDrucks 16/13900, S. 8 und für 2009 – BTDrucks 17/2861, S. 9) für sämtliche Berichtzeiträume eine zum Teil erhebliche Überförderung
für in Großanlagen hergestelltes Pflanzenöl durch die jeweilige Steuerverschonung festgestellt wurde. Auch für den laut diesen
Berichten geringen Prozentsatz an Kleinanlagen wurden zwar für das gesamte Jahr 2008 eine deutliche und für 2009 eine geringfügige
Unterkompensation, im Übrigen jedoch schwankende Ergebnisse ermittelt. Vor dem Hintergrund dieser Erkenntnisse durften die
Hersteller von Pflanzenöl wegen des gemeinschaftsrechtlichen und auch im nationalen Recht vorbehaltenen Überkompensationsverbots
in den vergangenen Jahren ohnehin keine höheren Steuernachlässe erwarten. Es ist auch nicht absehbar, dass in nächster Zeit
eine erhebliche und dauerhafte Unterkompensation zu befürchten ist. Schon deshalb ist die gesetzliche Rückführung der Steuervergünstigung
in den vergangenen Jahren verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

31
(2) Zudem hat der Gesetzgeber durch die über mehrere Jahresstufen abgemilderte Rückführung der Steuerförderung von Pflanzenöl
in dem angegriffenen § 50 Abs. 2 Satz 2, 3 Nr. 2 EnergieStG und durch deren teilweise Kompensation über die Einführung der
Beimischquote eine Übergangsregelung geschaffen, die berechtigte Vertrauenserwartungen auch in Pflanzenöl investierender Unternehmen
hinreichend berücksichtigt (vgl. BVerfGK 11, 445 ).

32
Der Übergang zur erhöhten Besteuerung von Pflanzenöl wurde zwischenzeitlich dadurch noch weiter entschärft, dass durch Art.
13 des Gesetzes zur Beschleunigung des Wirtschaftswachstums vom 22. Dezember 2009 (BGBl. I S. 3950) die weitere Absenkung
der Steuervergünstigung im Energiesteuergesetz ausgesetzt und bis Ende 2012 – und damit deutlich über den Zeitraum der ursprünglich
vorgesehenen vollständigen Steuerbefreiung hinaus – auf dem Stand von 2009 festgeschrieben wurde.

33
Was den von der Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers grundsätzlich gedeckten generellen Systemwechsel in der Förderung der
Biokraftstoffe von der Unterstützung durch Steuerverschonung hin zu der ordnungsrechtlichen durch Beimischquoten betrifft
(vgl. dazu BVerfGK 11, 445 ), überzeugt der Einwand der Beschwerdeführer nicht, die Pflanzenölbranche könne von vornherein
nicht von der Beimischpflicht profitieren. Zwar trifft es zu, dass Pflanzenöl fossilen Brennstoffen nicht unmittelbar beigemischt
werden kann. Es ist jedoch eines der gängigen Vorprodukte für Biodiesel (vgl. etwa den Biokraftstoffbericht 2007, BTDrucks
16/8309, S. 2) und zumindest die Pflanzenölhersteller sowie die sonstigen mit der Pflanzenölherstellung wirtschaftlich verbundenen
Unternehmen ziehen so mittelbar Nutzen aus der Beimischquote. Insofern stellen sich die Absatzmöglichkeiten für diejenigen
Beschwerdeführer, die heimisches Pflanzenöl herstellen, im Hinblick auf die Beimischquote nicht grundsätzlich anders dar als
für die Produzenten von Biodiesel, das aus heimischen Pflanzen hergestellt wird.

34
Sofern Investitionserwartungen einzelner Beschwerdeführer in die Herstellung und Nutzung von Pflanzenöl enttäuscht wurden,
hat dies danach seine Ursache nicht in erster Linie in einer zu geringen Steuerverschonung während der vergangenen Jahre,
die ohnehin nicht grundsätzlich höher hätte ausfallen dürfen, oder einem zu abrupten Übergang in das neue Fördersystem. Der
von den Beschwerdeführern beklagte Einbruch des Pflanzenölmarktes geht vielmehr offenbar auf die ungünstige Entwicklung zahlreicher
anderer Marktbedingungen zurück. Es spricht freilich einiges dafür, dass der Investitions- und Umsatzrückgang daneben auch,
womöglich sogar wesentlich, aus der Systementscheidung des Gesetzgebers folgt, mittelfristig die Förderung von Biodiesel und
Pflanzenöl durch Steuernachlässe nahezu ganz zugunsten der Beimischpflicht aufzugeben. Es ist ohne weiteres nachvollziehbar,
dass die fehlenden Vergünstigungsaussichten potentielle Kunden veranlassen dürften, nicht mehr in mit Pflanzenöl betriebene
Motoren oder sonstige Techniken zu investieren, da die Amortisation der damit verbundenen Mehrkosten auf Dauer nicht sichergestellt
scheint. Ein schützenswertes Vertrauen der Beschwerdeführer darauf, der Gesetzgeber werde an einer substantiellen Steuerverschonung
von Biodiesel und Pflanzenöl festhalten, besteht jedoch nicht und findet insbesondere im Gesetz keine Grundlage.

35
2. Die beanstandete Regelung verletzt nicht den allgemeinen Gleichheitssatz (Art 3 Abs. 1 GG).

36
a) Will der Gesetzgeber ein bestimmtes Verhalten der Bürger fördern, das ihm aus wirtschafts-, sozial-, umwelt-, oder gesellschaftspolitischen
Gründen erwünscht ist, hat er eine große Gestaltungsfreiheit. In der Entscheidung darüber, welche Personen oder Unternehmen
durch finanzielle Zuwendung oder Verschonung von Besteuerung des Staates gefördert werden sollen, ist der Gesetzgeber weitgehend
frei (vgl. BVerfGE 17, 210 ; 93, 319 ; 110, 274 ). Diese Erwägungen gelten auch dann, wenn der Gesetzgeber
eine Subvention steuerrechtlich durch Befreiung verwirklicht, statt eine direkte finanzielle Zuwendung vorzunehmen (BVerfGE
110, 274 ). Allerdings darf der Staat seine Leistungen nicht nach unsachlichen Kriterien gewähren. Sachbezogene Differenzierungskriterien
stehen dem Gesetzgeber aber in weitem Umfang zu Gebote (vgl. BVerfGE 17, 210 ; 93, 319 ; 110, 274 ).

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b) Gemessen daran liegt weder eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung noch eine verfassungsrechtlich bedenkliche
Gleichbehandlung vor (vgl. BVerfGK 11, 445 ).

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aa) Soweit die Beschwerdeführer eine Benachteiligung im Vergleich zur Erd- und Flüssiggasbranche rügen, vermag dies einen
Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu begründen. Zwar stehen Erd- und Flüssiggas in Wettbewerb mit Pflanzenöl als Kraftstoff.
Jedoch hat der Gesetzgeber insofern keinen von den Preisen konkurrierender Energieträger unabhängigen und der Erd- und Flüssiggasbranche
unmittelbar oder mittelbar förderlichen Beimischmarkt geschaffen. Auch sind die technischen Voraussetzungen der Nutzung von
Gas als Kraftstoff andere als diejenigen der Nutzung von Pflanzenöl. Danach ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber seinen
Gestaltungsspielraum mit der Entscheidung, verschiedene Energieträger, insbesondere aus umweltpolitischen und volkswirtschaftlichen
Gründen in unterschiedlichem Maß durch Steuerverschonung zu fördern, durch sachwidrige Erwägungen überschritten hat.

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bb) Ebenso wenig hat der Gesetzgeber durch die besondere Förderung der Biokraftstoffe der zweiten Generation (synthetische
Kraftstoffe, Designer-Kraftstoffe und hier insbesondere Biomass-to-liquid) im Vergleich zu Biokraftstoffen der ersten Generation
(Biodiesel, Pflanzenöl) gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Insofern sind verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Einschätzung
des Gesetzgebers, diese Kraftstoffe seien wegen des fortbestehenden Entwicklungsbedarfs und der mangelnden Marktreife weiter
besonders förderungswürdig (BTDrucks 15/5816 sowie 16/2709 S. 18 sowie BTDrucks. 16/8309 S. 11), nicht ersichtlich. Auch aufgrund
des Vorbringens der Beschwerdeführer lässt sich nicht feststellen, dass die Einschätzung des Gesetzgebers sachwidrig ist.

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cc) Der Gesetzgeber hat Biodiesel und Pflanzenölkraftstoffe nicht verfassungswidrig gleich behandelt. Zwar hat sich der Gesetzgeber
insgesamt für einen Systemwechsel weg von der steuerlichen Förderung hin zu einer ordnungsrechtlichen Lösung entschieden.
Davon sind beide Kraftstoffe betroffen. Er hat deshalb in § 50 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und Nr. 2 EnergieStG für beide Kraftstoffe
eine schrittweise Rückführung der steuerlichen Förderung vorgesehen und dies hinsichtlich der Pflanzenölkraftstoffe damit
begründet, dass sich beide Produkte von der Verwendung her ähnelten (vgl. BTDrucks 16/1172 S. 32). Zwischen beiden Kraftstoffen
bestehen allerdings auch erhebliche Unterschiede, insbesondere hinsichtlich der Herstellung und den technischen Voraussetzungen
der Nutzung. So bedarf einerseits zwar die Nutzung von Pflanzenöl als Kraftstoff besonderer technischer Maßnahmen, andererseits
ist die Herstellung von Biodiesel erheblich aufwändiger. Indessen hat der Gesetzgeber für die Zeit bis zum 31. Dezember 2012
für beide Kraftstoffe durchaus unterschiedliche Schritte bei der Rückführung der Steuerentlastung vorgesehen. Auch die unmittelbare
Betroffenheit von Biodiesel durch die Beimischquote und die nur mittelbare von Pflanzenöl unterscheidet sich nicht unerheblich.
Zudem kann Pflanzenöl auch außerhalb des Kraftstoffbereichs Verwendung finden, wodurch weitere Absatzmöglichkeiten bestehen.
Vor diesem Hintergrund kann auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens nicht festgestellt werden, dass der Gesetzgeber, wenn
er die Fördergesichtspunkte als sich letztlich gegenseitig aufhebend ansieht, die Unterschiede der beiden Kraftstoffe willkürlich
außer Acht gelassen und den Sachverhalt in einer der Lebenserfahrung widersprechenden Art und Weise gewürdigt hat.

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3. Die Rückführung der Steuervergünstigung für Pflanzenöl verletzt die Beschwerdeführer schließlich auch nicht in ihrem Eigentum
(Art. 14 Abs. 1 GG) oder ihrer Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG). Insoweit wird wiederum auf die entsprechenden Ausführungen
in dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juli 2007 (BVerfGK 11, 445 ) verwiesen, die hier entsprechend
gelten.

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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.