Baurecht

Aktenzeichen  RO 8 K 15.1896

Leitsatz

Ein bestimmtes Informationsmittel (hier: Kopien) darf zugunsten eines anderen (im Wesentlichen gleich geeigneten) Informationsmittels nur dann abgelehnt werden, wenn hierfür gewichtige, von der Behörde darzulegende Gründe, etwa ein deutlich höherer Verwaltungsaufwand, bestehen. (redaktioneller Leitsatz)
Umweltinformationen sind alle Daten über Maßnahmen oder Tätigkeiten mit Umweltbezug. Hierbei ist der Begriff der Maßnahme weit auszulegen. Bei Unterlagen zu einem städtebaulichen Wettbewerb für die Änderung eines Bebauungsplans handelt es sich hiernach um Daten über Maßnahmen oder Tätigkeiten mit Umweltbezug. (redaktioneller Leitsatz)
Der Informationsanspruch nach dem Umweltinformationsgesetz bezieht sich auch auf alle Unterlagen aus dem Vorfeld einer Maßnahme. Dies gilt selbst für den Fall, dass die begehrten Informationen letztlich keinen Eingang in die Maßnahme selbst gefunden haben. (redaktioneller Leitsatz)
Ein verwendungsbezogener Missbrauch erlangter Daten (Art. 7 Abs. 2 Nr. 1 BayUIG) setzt voraus, dass der Antragsteller erlangte Daten ausschließlich für Zwecke nutzen will, die nicht die Förderung des Umweltschutzes zum Ziel haben. (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I.
Die Beklagte wird verpflichtet, den Klägern Informationszugang zu den Wettbewerbsunterlagen für die XV. Änderung des Bebauungsplans Nr. 63a, namentlich zu den Auslobungsunterlagen, zum Preisgerichtsprotokoll, zum Ergebnis des Rückfragenkolloquiums und zum Übersichtsblatt über die Teilnehmer durch Überlassung von entsprechenden Kopien zu gewähren. Der Bescheid der Beklagten vom 1.10.2015 wird aufgehoben, soweit er dem entgegensteht.
II.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

Gründe

Die Klage ist zulässig und begründet. Den Klägern steht ein Anspruch auf Einsicht in die begehrten Wettbewerbsunterlagen zum städtebaulichen Wettbewerb für die XV. Änderung des Bebauungsplans Nr. 63a der Beklagten nach dem Bayerischen Umweltinformationsgesetz (BayUlG) zu.
I.
Die Klage ist zulässig.
Der Klage fehlt nicht das nötige Rechtsschutzbedürfnis. Zwar gibt der Kläger zu 1) in einer Email vom 26. Januar 2015 an, bereits aus anderer Quelle Einsicht in die begehrten Wettbewerbsunterlagen erhalten zu haben. Allerdings stehen ihm diese Unterlagen nicht in Papierform zur Verfügung, sondern er konnte sie nur kurz einsehen. Auf diese Einsichtnahme brauchen sich die Kläger jedoch nicht verweisen lassen. Schon Art. 4 Abs. 1 des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (sog. Aarhus-Konvention) bestimmt hierzu, dass der Antragsteller die gewünschten Informationen in der erwünschten Form, ausdrücklich auch als Kopien erhalten soll, es sei denn es erscheint der Behörde angemessen, dies in anderer Form zu tun, was zu begründen wäre, oder die Informationen stehen der Öffentlichkeit bereits zur Verfügung. Ähnlich formuliert dies Art. 3 Abs. 2 Satz 2 BayUIG. Danach hat die informationspflichtige Stelle einem Antrag auf eine bestimmte Art des Informationszugangs zu entsprechen, es sei denn, es ist für sie angemessen, die Information auf andere Weise zugänglich zu machen. Ein bestimmtes Informationsmittel darf dabei zugunsten eines anderen (im Wesentlichen gleich geeigneten) Informationsmittels nur dann abgelehnt werden, wenn hierfür gewichtige, von der Behörde darzulegenden Gründe, etwa ein deutlich höherer Verwaltungsaufwand, bestehen (vgl. BVerwG, U. v. 25.3.1999 – 7 C 21/98 – juris). Auf die vorangegangene Einsichtnahme in die gewünschten Unterlagen darf die Beklagte allein schon deshalb nicht verweisen, weil es sich bei der bei der bloßen Einsichtnahme nicht um ein gleich geeignetes Mittel handelt. Ein Informationsmittel, das mit den gewünschten Kopien vergleichbar ist, wurde seitens der Beklagten nicht angeboten.
II.
Die Klage ist auch begründet.
1. Ein Anspruch nach dem BayUIG ist nicht deshalb ausgeschlossen, weil die Beteiligungsvorschriften der §§ 3 bis 4a des Baugesetzbuches (BauGB) spezieller wären und Umweltinformationsansprüche ausschließen würden.
Nach Art. 3 Abs. 1 Satz 2 BayUIG bleiben andere Ansprüche auf Zugang zu Informationen unberührt. Die Vorschrift entspricht wortgleich dem § 4 Abs. 2 der ursprünglichen Fassung des Umweltinformationsgesetzes des Bundes (UIG). In der Gesetzesbegründung hierzu (vgl. BT-Drs. 12/7138) heißt es, dass zwischen dem Anspruch aus dem UIG und anderen Informationsansprüchen Anspruchskonkurrenz herrscht. Dies bedeutet, dass der Informationssuchende sich – wenn er mehrere inhaltsgleiche Ansprüche auf verschiedene selbstständige Anspruchsgrundlagen stützen kann – für eine Anspruchsgrundlage zu entscheiden hat, auf die er seinen Anspruch stützen möchte. Hier haben sich die Kläger ausdrücklich auf einen Informationsanspruch aus dem BayUIG berufen.
Zwar wird in der Kommentarliteratur vertreten, dass die §§ 2 bis 4a BauGB während des Verfahrens der Bauleitplanung gegenüber den Umweltinformationsgesetzen der Länder spezieller wären (vgl. Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl. 2014, § 3, Rdnr. 2). Allerdings kann dies nur während des Verfahrens der Bauleitplanung und nur für solche Unterlagen gelten, die im Verlauf des Bauleitplanverfahrens der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt werden. Vorliegend war der städtebauliche Wettbewerb dem Bauleitplanverfahren bereits vorgeschaltet. Den Sitzungsunterlagen zum Aufstellungsbeschluss des betreffenden Bauleitplanverfahrens war das Ergebnis des städtebaulichen Wettbewerbs bereits beigefügt. Die Wettbewerbsunterlagen waren demnach lange vor dem Beginn des Bauleitplanverfahrens vorhanden. Zudem waren die Wettbewerbsunterlagen auch nicht Gegenstand der öffentlichen Auslegung nach § 4 BauGB, so dass sich die Kläger auch nicht auf die Einsichtnahme im Rahmen der öffentlichen Auslegung verweisen lassen müssen.
2. Rechtsgrundlage für das Begehren der Kläger ist Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BayUIG. Danach hat jede Person Anspruch auf freien Zugang zu Umweltinformationen, über die eine informationspflichtige Stelle im Sinne des Art. 2 Abs. 1 BayUIG verfügt, ohne ein rechtliches Interesse darlegen zu müssen.
a. Bei der Beklagten handelt es sich um informationspflichtige Stelle im Sinne des Art. 2 Abs. 1 Nr. 1 BayUIG, nämlich eine Stelle der öffentlichen Verwaltung, die über die begehrten Unterlagen verfügt, weil diese Informationen bei ihr vorhanden sind.
b. Die von den Klägern begehrten Informationen, namentlich die Auslobungsunterlagen, das Preisgerichtsprotokoll, das Ergebnis des Rückfragenkolloquiums und das Übersichtsblatt über die Teilnehmer stehen der Beklagten nach eigener Einlassung in der mündlichen Verhandlung auch zur Verfügung.
c. Bei den begehrten Wettbewerbsunterlagen handelt es sich um Umweltinformationen im Sinne des Art. 2 Abs. 2 Nr. 3 a) BayUIG. Danach sind Umweltinformationen alle Daten über Maßnahmen oder Tätigkeiten, die sich auf die Umweltbestandteile im Sinn der Nr. 1 oder auf Faktoren im Sinn der Nr. 2 auswirken oder wahrscheinlich auswirken. Zu den Umweltbestandteilen zählen etwa Luft und Atmosphäre, Wasser, Boden, Landschaft und natürliche Lebensräume sowie die Artenvielfalt, zu den Umweltfaktoren Stoffe, Energie, Lärm und Strahlung, Abfälle, sowie Emissionen, Ableitung und sonstige Freisetzung von Stoffen in die Umwelt. Zu den Maßnahmen im Sinne des Art. 2 Abs. 2 Nr. 3 BayUIG gehören auch beschlossene politische Konzepte, Rechts- und Verwaltungsvorschriften, Abkommen, Umweltvereinbarungen, Pläne und Programme.
Die genannten Fallgruppen sind weit auszulegen. Bereits zur Richtlinie 90/313/EWG des Rates vom 7. Juni 1990 über den Zugang zu Informationen über die Umwelt (Umweltinformationsrichtlinie 1990) ist der Europäische Gerichtshof (EuGH) davon ausgegangen, dass der Begriffsbestimmung „Informationen über die Umwelt“ eine weite Bedeutung beizulegen ist (EuGH, U. v. 17.6.1998 – C-321/96). Der Generalanwalt führt in seinem Schlussantrag zu dem genannten Urteil aus, dass der Begriff der Informationen über die Umwelt nach dem Willen des Gemeinschaftsgesetzgebers allumfassend zu verstehen sei. Der Bezug dieser Informationen zum Umweltschutz sei dann gegeben, wenn sie hauptsächlich für die Zwecke des Umweltschutzes vorgelegt, gesammelt oder ausgearbeitet worden seien oder ihn in irgendeiner Weise betreffen (Schlussanträge C-321/96, Nr. 13). Unter Nr. 15 der Schlussanträge führt der Generalanwalt weiter aus, dass eine Maßnahme im Sinne der Richtlinie nicht nur dann gegeben sei, wenn es sich um eine Verwaltungsmaßnahme im technischen Sinne handle, gegen die ein Rechtsbehelf offenstehe. Vielmehr sei eine solche auch dann gegeben, wenn die Tätigkeit der Behörde in der Erstellung von Akten oder Dokumenten bestehe, die an sich nicht den letzten Abschnitt eines Verfahrens bilde, sondern den Standpunkt der sie ausarbeitenden Stelle definiere und unmittelbar oder mittelbar in die Willensbildung der Behörde eingehe oder sie beeinflusse. Die Richtlinie solle den Zugang zu sämtlichen Informationen über die Umwelt eröffnen, die bei den Verwaltungen verfügbar seien. Die nunmehr geltende Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates (Umweltinformationsrichtlinie) hat den Anwendungsbereich der Umweltinformationsrichtlinie präzisiert. Nicht nur die Schärfung des Umweltbewusstseins der Bürger der Europäischen Union ist das Ziel der Richtlinie, sondern der erweiterte Zugang der Öffentlichkeit zu umweltbezogenen Informationen und die Verbreitung dieser Informationen sollen im Interesse einer Verbesserung des Umweltschutzes gleichermaßen dazu beitragen, einen freien Meinungsaustausch und eine wirksame Teilnahme der Öffentlichkeit an Entscheidungsverfahren in Umweltfragen ermöglichen (1. Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/4/EG). Offenheit und Transparenz im Umgang mit Umweltinformationen werden durch die neue Umweltinformationsrichtlinie ausgebaut und fortgesetzt (2. Erwägungsgrund), um eine effektive Kontrolle von behördlichem Handeln zu ermöglichen. Umweltinformationen sind letztendlich alle Daten über Maßnahmen oder Tätigkeiten mit Umweltbezug, also alle damit in Zusammenhang stehenden Daten. Ausgenommen sind allein umweltneutrale Maßnahmen und Tätigkeiten (vgl. VG Gera, U. v. 22.10.2015 – 5 K 523/14 Ge – juris). Entscheidend ist allerdings, dass sich die Maßnahme oder Tätigkeit ihrerseits noch auf Umweltbestandteile oder Umweltfaktoren auswirken oder wahrscheinlich auswirken kann (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, B. v. 14.05.2012 – OVG 12 S 12.12 – juris). Dies wäre – bei einer zunächst relevanten Maßnahme – nur dann nicht mehr der Fall, wenn das Vorhaben, auf das sich die gewünschten Daten beziehen, aufgegeben worden wäre (vgl. BVerwG, B. v. 1.11.2007 – 7 B 37.07 – juris).
Unter Zugrundelegung dieses weiten Verständnisses des Begriffs der Maßnahme handelt es sich bei den Unterlagen zum städtebaulichen Wettbewerb für die XV. Änderung des Bebauungsplans Nr. 63a der Beklagten um Daten über Maßnahmen oder Tätigkeiten, die sich auf Umweltbestandteile oder -faktoren auswirken. Der vorhabenbezogene Bebauungsplan selbst ist eine Maßnahme im Sinne des Art. 2 Abs. 2 Nr. 3 BayUIG. Dass sich ein Vorhaben in der dargestellten Größenordnung (nach letztem Stand etwa 500 Wohneinheiten mit Tiefgarage und entsprechenden Zufahrtsverkehr, Einzelhandelsflächen mit entsprechendem Lieferverkehr, das Gesamtvorhaben angrenzend an den … Park), auf Umweltbestandteile oder -faktoren auswirken kann, liegt auf der Hand. Eine Auswirkung auf den Zustand von Luft, Wasser und Boden ist jedenfalls wahrscheinlich, ebenso stehen Faktoren wie Lärm und Emissionen im Raum, die sich auf die genannten Umweltbestandteile auswirken können. Das Vorhaben wurde auch nicht aufgegeben, vielmehr wurde das Verfahren erst kürzlich weiter vorangebracht, indem der Bebauungsplan in der Zeit vom 15. März bis 15. April 2016 nach § 3 Abs. 2 Baugesetzbuch öffentlich ausgelegt wurde.
Das Ergebnis des Wettbewerbs war Grundlage für die weitere Entwicklung des Bauleitplanverfahrens. Zwar beruft sich die Beklagte darauf, dass die Auslobung in einem ganz frühen Stadium vor der eigentlichen Aufstellung des Bebauungsplans stattfand und die Wettbewerbsunterlagen deshalb nicht als Umweltinformationen zu qualifizieren seien. Allerdings bezieht sich der Informationsanspruch nach dem BayUIG auch auf alle Unterlagen aus dem Vorfeld einer Maßnahme (vgl. VG Gera, U. v. 22.10.2015 – 5 K 523/14 Ge – juris). Selbst für den Fall, dass die begehrten Informationen letztlich keinen Eingang in die Maßnahme selbst gefunden haben, wird ein Informationsanspruch bejaht, wenn die Informationen im Zusammenhang mit der Maßnahme stehen, so dass ihnen die Umweltrelevanz nicht von vornherein abgesprochen werden darf (OVG Berlin-Brandenburg, B. v. 14.5.2012 – OVG 12 S 12.12 – juris). Denn letztlich kann auch die Nichtverwendung einer bestimmten Unterlage im Rahmen einer Maßnahme eine umweltrelevante Entscheidung sein. Für die Einstufung als Umweltinformation genügt es deshalb, dass die Wettbewerbsunterlagen die Entscheidung über den vorhabenbezogenen Bebauungsplan hinsichtlich der Belange des Umweltschutzes beeinflussen können.
Vorliegend basiert der vorhabenbezogene Bebauungsplan nach wie vor auf dem Siegerentwurf des Wettbewerbs. Dem Siegerentwurf wiederum lagen die Wettbewerbsunterlagen zugrunde, die praktisch den äußeren Rahmen dessen bilden, in dem sich die Wettbewerber frei entfalten konnten, auch wenn an diesem Ergebnisentwurf in der Folgezeit verschiedenste Änderungen vorgenommen wurden. Die Wettbewerbsunterlagen waren damit geeignet, die Entscheidung über den vorhabenbezogenen Bebauungsplan zu beeinflussen.
3. Der Antrag der Kläger wurde nicht offensichtlich missbräuchlich im Sinne des Art. 7 Abs. 2 Nr. 1 BayUIG gestellt.
Nach Art. 7 Abs. 2 Nr. 1 BayUIG ist ein Antrag abzulehnen, wenn er offensichtlich missbräuchlich gestellt wurde, es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt. Die Darlegungslast liegt dabei bei der Behörde (vgl. VG Frankfurt, U. v. 23.5.2012 – 7 K 1820/11.F – juris). Bei den Missbrauchsmöglichkeiten ist zwischen einem behördenbezogenen und einem verwendungsbezogenem Missbrauch zu unterscheiden (BVerwG, U. v. 24.09.2009 – 7 C 2.09 – juris).
a. Dem Antrag der Kläger kann nicht entgegengehalten werden, dass er gemäß Art. 7 Abs. 2 Nr. 1 BayUIG deshalb missbräuchlich gestellt wurde, weil die Kläger über die begehrten Informationen bereits verfügen würden. Nach dem Vortrag der Beklagten, der auf eine Email des Klägers zu 1) verweist, konnte dieser zwar anderweitig Einsicht in die begehrten Unterlagen nehmen, hat diese aber nicht in Papierform zur Verfügung. Da sich das Begehren der Kläger im vorliegenden Verfahren aber ausdrücklich auf die Überlassung von Kopien derselben bezieht, liegt keine rechtsmissbräuchliche Antragstellung vor.
b. Weiter ist die Beklagte der Auffassung, dass ein verwendungsbezogener Missbrauch vorliege, da es dem Kläger nicht um die Umweltinformationen als solche gehe, er vielmehr die Informationen deshalb begehre, um diese in einem eventuellen späteren Normenkontrollverfahren gegen den Bebauungsplan zu verwenden. Damit kann sie nicht durchdringen. Ein verwendungsbezogener Missbrauch setzt voraus, dass der Antragsteller erlangte Daten ausschließlich für Zwecke nutzen will, die nicht die Förderung des Umweltschutzes zum Ziel haben. Daher ist es unschädlich, wenn mit dem Umgang mit Umweltinformationen neben einem auf die Verbesserung der Umwelt gerichteten Zweck auch andere Interessen verfolgt werden. In der mündlichen Verhandlung machte der Kläger zu 1) deutlich, dass die Kläger jedenfalls auch umweltrelevante Zwecke mit ihrem Informationsbegehren bezwecken. Er verwies etwa darauf, dass der Boden des vom Vorhaben betroffenen Grundstücks die schlechteste Tragfähigkeit in der näheren Umgebung habe und diese Information deshalb in der Ausschreibung kundgegeben hätte werden müssen. Zudem habe er früh seine Betroffenheit aufgezeigt und sich in das Verfahren mit eingebracht. Eine ausschließlich nicht dem Umweltschutz dienende Nutzung der begehrten Daten konnte die Beklagte dem Kläger damit nicht nachweisen.
4. Der Informationsanspruch der Kläger war auch nicht wegen des Schutzes sonstiger Belange nach Art. 8 BayUIG abzulehnen.
Die Beklagte macht hierzu geltend, dass sie keine Nutzungsrechte an den begehrten Unterlagen habe, ihr diese vielmehr durch den privaten Investor ohne rechtliche Verpflichtung überlassen worden seien. Im Bescheid vom 1. Oktober 2015 erklärt die Beklagte, dass der städtebauliche Wettbewerb von einem privaten Investor „in Zusammenarbeit mit der Stadt Regensburg“ ausgelobt worden wäre. Insofern wurde schon nicht hinreichend substantiiert vorgetragen, dass der private Investor der Beklagten die Unterlagen ohne rechtliche Verpflichtung überlassen hat. Darüber hinaus verbietet Art. 8 Abs. 2 BayUIG die Weitergabe solcher Umweltinformationen, die eine informationspflichtige Stelle auf freiwilliger Basis von privaten Dritten erlangt hat, nur unter den weiteren Voraussetzungen, dass die Offenbarung nachteilige Auswirkungen auf die Interessen des Dritten hätte und dass das öffentliche Interesse an der Herausgabe nicht überwiegt (BayVGH, B. v. 19.1.2016 – 22 ZB 15.551 – juris). Selbst wenn man unterstellen würde, dass die Beklagte die Unterlagen ohne rechtliche Verpflichtung erhalten hätte, wurde nicht dargelegt, inwiefern die Offenbarung derselben nachteilige Auswirkungen auf die Interessen des privaten Investors hätte oder inwiefern das öffentliche Interesse an der Herausgabe hintan stehen müsste.
Nach alldem war der Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben. Die Entscheidung im Kostenpunkt war gemäß § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO für vorläufig vollstreckbar zu erklären. Gründe für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor (§ 124 a Abs. 1 VwGO)
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg zu stellen (Hausanschrift: Haidplatz 1, 93047 Regensburg; Postfachanschrift: Postfach 110165, 93014 Regensburg).
Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist; die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof einzureichen (Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 340148, 80098 München).
Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn 1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen, 2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist, 3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, 4. das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder 5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Allen Schriftsätzen sollen jeweils 4 Abschriften beigefügt werden.
Hinweis auf Vertretungszwang: Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich alle Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt bereits für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird, die aber noch beim Verwaltungsgericht vorgenommen werden. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder die anderen in § 67 Absatz 2 Satz 1 und Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts können sich auch durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt vertreten lassen; Einzelheiten ergeben sich aus § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 5.000 EUR festgesetzt (§ 52 GKG).