Europarecht

Aktenzeichen  RN 5 K 17.1547

Leitsatz

1. Art. 9 AGGlüStV ist auf alle bestehenden Spielhallen, bei denen die Übergangsfristen des § 29 Abs. 4 GlüStV abgelaufen sind, ebenso anwendbar, wie auf Spielhallen, die erst nach Inkrafttreten des GlüStV am 1. Juli 2012 entstanden sind. (Rn. 33) (redaktioneller Leitsatz)
2. Wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen, die mit der Schließung einer Spielhalle verbunden sind, können im Regelfall eine Härte selbst im Sinne der Befreiungsvorschrift des § 29 Abs. 4 S. 4 GlüStV nicht begründen; dies gilt auch bei der Entscheidung über eine Ausnahme nach Art. 9 Abs. 3 S. 2 AGGlüStV. (Rn. 34) (redaktioneller Leitsatz)
3. Die Regelungen des Glückspielstaatsvertrages und des korrespondierenden Ausführungsgesetzes sind verfassungsgemäß. (Rn. 59) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Das Urteil ist in Ziffer II vorläufig vollstreckbar. .

Gründe

Das Gericht konnte mit Einverständnis der Parteien ohne mündliche Verhandlung durch Urteil entscheiden, § 101 Abs. 2 VwGO.
Die zulässige Klage ist unbegründet. Der streitgegenständliche Bescheid der Beklagten vom 07.07.2014 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine glücksspielrechtliche Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle „…“ im Anwesen … 2 A, …, aber einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Die Ablehnung der streitgegenständlichen Erlaubnis der Spielhalle erfolgte aber ermessensfehlerfrei.
1. Der Kläger benötigt für den Betrieb dieser Spielhalle seit 1.7.2013 eine glücksspielrechtliche Erlaubnis.
Nach § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV gilt für Spielhallen, die nach dem Stichtag 28.10.2011 die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i Gewerbeordnung (GewO) erteilt erhalten haben, nur eine Übergangsfrist von einem Jahr ab Inkrafttreten des GlüStV am 1.7.2012. Damit ist die Übergangsfrist am 30.6.2013 abgelaufen.
Die Stichtagsregelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV zielt eindeutig und einzig auf das Datum der gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33 i GewO ab. Eine Berücksichtigung des Datums der eingereichten Anträge zur Erlaubnis ist im Gesetz nicht vorgesehen. Die Stichtagsregelung in Satz 3 soll Vorratserlaubnisse in Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage verhindern (so Gesetzesbegründung). Im vorliegenden Fall führt dieser Stichtag auch nicht zu einer besonderen Härte. Denn der Kläger hatte zwar seinen Antrag auf Erlaubnis nach § 33 i GewO für diese Spielhalle am 30.5.2011, also fünf Monate vor dem Stichtag 28.10.2011, bei der Beklagten eingereicht, aber erst am 19.1.2012 die Antragsunterlagen mit einer nachgeholten Nutzungsflächenberechnung vervollständigt (Bl. 88 bis 96 BA). Diese neue Nutzungsflächenberechnung war notwendig, weil sonst die Fläche der beantragten Spielhalle für zwölf Geldspielgeräte die Anforderungen der Spielverordnung nicht erfüllt hätte. Erst durch die Nachholung der geänderten Antragsunterlagen war die beantragte positive Entscheidung für eine Spielhalle mit zwölf Spielgeräten möglich. Somit erfolgte die Entscheidung über den Antrag auf Genehmigung nach § 33 i GewO mit dem Bescheid vom 23.1.2012 in angemessener Bearbeitungszeit. Der Stichtag führte somit im vorliegenden Fall zu keiner unzumutbaren Härte.
Aufgrund des vorstehend dargelegten Ablaufs der einjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bedarf die Spielhalle in dem Gebäude … 2 A ab dem 1.7.2013 zusätzlich zu den gewerberechtlichen Erlaubnissen nach § 33 i GewO auch einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis (§§ 24 Abs. 1, 25 GlüStV).
2. Diese Erlaubnis wurde im angefochtenen Bescheid rechtmäßig abgelehnt. Für die streitgegenständliche Spielhalle gelten die Erlaubnisvoraussetzungen des §§ 24, 25 GlüStV und des Art. 9 AGGlüStV. Sofern die Spielhalle diese Voraussetzungen erfüllt, kann auch eine glücksspielrechtliche Erlaubnis für diese Spielhalle erteilt werden. Die Beklagte durfte die beantragte Erlaubnis wegen Nichteinhaltens des Mindestabstandes von 250 m Luftlinie zur nächsten Spielhalle nach Art. 9 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV zu Recht ablehnen, weil eine Ausnahme nach Art. 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV vom Mindestabstand nicht vorliegt. Nach Art. 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV kann die zuständige Erlaubnisbehörde unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes und der Lage des Einzelfalles eine Ausnahme von diesem Mindestabstand gewähren. Diese Voraussetzungen wurden von der Erlaubnisbehörde (Beklagten) nunmehr geprüft. Aus der Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV kann entgegen der früheren Auffassung der Beklagten nicht entnommen werden, dass für bestehende Spielhallen, wenn die Übergangsfristen abgelaufen sind, unterschiedliche Erlaubnisvoraussetzungen gelten. Es gelten für solche bestehende Spielhallen nach Ablauf der Übergangsfrist auch keine anderen Erlaubnisvoraussetzungen als für Spielhallen, die erst ab 1.7.2012 neu entstehen. Eine solche unterschiedliche Behandlung von bestehenden Spielhallen nach Ablauf der Übergangsfrist oder auch eine unterschiedliche Behandlung mit neuen Spielhallen wäre mit Art. 3 GG nicht vereinbar. Eine solche unterschiedliche Behandlung ist weder durch § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV gewollt noch geht dies aus der Systematik der Vorschriften hervor. Vielmehr wollte der Gesetzgeber durch die Befreiungsmöglichkeiten des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV vom Verbot der Mehrfachkonzessionen noch zusätzlich einen stufenweisen Rückbau solcher Spielhallen ermöglichen, wenn dies zur Vermeidung einer unbilligen Härte erforderlich ist. Die näheren Bestimmungen zu einer Befreiung nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV sind in den entsprechenden Länderbestimmungen, in Bayern in Art. 12 AGGlüStV geregelt. Sie haben ihre Rechtsgrundlage in § 29 Abs. 4 letzter Satz GlüStV. Die Regelungen über den Mindestabstand in Art. 9 AGGlüStV und auch die Ausnahmebestimmung des Art. 9 Abs. 3 Satz 2 AG-GlüStV hat aber ihre Ermächtigungsgrundlage in § 25 Abs. 1 Satz 2 GlüStV. Danach regeln das Nähere die Ausführungsbestimmungen der Länder, insbesondere auch zum Mindestabstand. Schon aus dieser Systematik ist erkennbar, dass Art. 9 AGGlüStV auf alle bestehenden Spielhallen, bei denen die Übergangsfristen des § 29 Abs. 4 GlüStV abgelaufen sind, ebenso anwendbar ist, wie auf Spielhallen, die erst nach Inkrafttreten des GlüStV am 1.7.2012 entstehen. Dies hat die Beklagte aber nunmehr unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts im Urteil vom 20.03.2014 Az, RN 5 K 13.922 erkannt und die Ausnahmevorschrift des Art. 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV geprüft. Die Voraussetzungen der Ausnahmevorschrift hat die Beklagte zu Recht abgelehnt. Ermessensfehler liegen nicht vor. Die Beklagte hat ihr eingeräumtes Ermessen erkannt und ihre ablehnende Entscheidung auf sachgenaue Gesichtspunkte gestützt. Der Abstand der Spielhalle des Klägers … 2 A zur nächsten Spielhalle … 20 C beträgt 182,24 m. Der Mindestabstand von 250 m wird somit nicht eingehalten. Im streitgegenständlichen Bescheid wird zu Recht darauf abgestellt, dass unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standorts und der Lage des Einzelfalls von diesem Mindestabstand eine Ausnahme nicht zugelassen werden könne. Es bestehen in der näheren Umgebung der derzeit 16 weitere Spielhallen, also insgesamt 17 Spielhallen mit 200 Geldspielgeräten. Sämtliche Spielhallen in diesem Gebiet sind in der Zeit seit August 2006 errichtet und genehmigt worden, die Spielhalle des Klägers davon als letzte Spielhalle mit Bescheid vom 23.1.2012. In der näheren Umgebung der Spielhalle befinden sich auch Einrichtungen, die von Kindern und Jugendlichen oder jungen Erwachsenen aufgesucht werden. So befindet sich in der näheren Umgebung das „B…-Haus …“ und das Jugendsozialprojekt „…“. Weiter befindet sich in der Umgebung auch ein Berufsausbildungs- und Fortbildungszentrum. Es leben und treffen sich somit im Umfeld der streitgegenständlichen Spielhalle junge Menschen und Menschen, die ihren Lebensunterhalt zum großen Teil von Sozialleistungen bestreiten müssen und daher auch besonders gefährdet sind, an Geldspielautomaten ihr Glück zu suchen, um ihre finanzielle Situation zu verbessern oder ganz einfach um die Langeweile zu vertreiben, spielen und dadurch glücksspielsüchtig werden können. Zudem würde sich die Beklagte bei Erteilung einer Ausnahme vom Mindestabstand für künftige Anträge binden, was eine noch weitere Mehrung von Spielhallen insbesondere in diesem Gebiet zur Folge hätte. Dies würde aber den Zielsetzungen des Glücksspielstaatsvertrages zuwiderlaufen, der ja gerade eine Reduzierung von Spielhallen vorsieht.
Es liegt auch keine besondere Härte vor, da dem Kläger bei Erlaubniserteilung bereits bekannt war, dass die Mindestabstände zu den nächsten Spielhallen nicht eingehalten werden können und er dieses Risiko bei der Betriebserrichtung bewusst in Kauf genommen hat. Der Kläger trägt auch keine Härtefallgesichtspunkte vor. Wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen, die mit der Schließung einer Spielhalle verbunden sind, können im Regelfall eine Härte selbst im Sinne der Befreiungsvorschrift des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV nicht begründen, so auch OVG Lüneburg vom 12.7.2018, Az.11 LC 400/17 Rn. 69). Dies gilt auch bei der Entscheidung über eine Ausnahme nach Art. 9 Abs. 3 S. 2 AGGlüStV. Es ist eine standortsbezogene Betrachtung vorzunehmen. Die Investitionen des Klägers haben sich zudem bereits amortisiert. Der Mietvertrag über die Räumlichkeiten ist am 31.3.2011 geschlossen worden. Danach ist das Mietverhältnis auf bestimmte Zeit gelaufen. Es sollte am 31.3.2016 enden, ohne dass es einer Kündigung bedurft hätte. Eine Ablöse ist nach einer Zusatzvereinbarung nicht erforderlich gewesen. Am 20.10.2011 ist der Bauherr aus dem Mietvertrag ausgeschieden und der Vermieter hat dann mit dem Kläger einen neuen Mietvertrag, der am 1.11.2011 begann und am 31.3.2016 endete, abgeschlossen. Der Kläger muss sich bei Abschluss der beiden Mietverträge sicher gewesen sein, dass seine Investitionen sich in fünf Jahren amortisiert haben. Zeitlich sind tatsächlich bereits sieben Jahre vergangen, sodass sich die getätigten Investitionen erst recht amortisiert haben. Wie sich aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 7.3.2017 Az. 1 BvR 1314/12 Rn. 215 entnehmen lässt, beträgt die Abschreibungszeit für Geldspielgeräte nach Nummer 7.5.1 der AfA -Tabelle 4 Jahre. Das Gericht folgt im Übrigen den überzeugenden Ausführungen im angefochtenen Bescheid und sieht gemäß § 117 Abs. 2 VwGO von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe ab.
3. Einer Vorlage des Rechtsstreits an das Bundesverfassungsgerichts oder an den Bayerischen Verfassungsgerichtshof bedarf es nicht. Der bayerische Verfassungsgerichtshof hat bereits in der Entscheidung vom 28. Juni 2013 (VerfGHE 66,101Ff den bis zum 31. Juli 2017 geltenden Mindestabstand von 250 m als verfassungsgemäß erachtet. Die Vergrößerung dieses Abstands auf 500 m durch das Änderungsgesetz vom 24. Juli 2017 GVBl S.393 führt zu keiner anderen Einschätzung. Zwar verstärkt diese Regelung insbesondere den Eingriff in die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber, weil sie eine weitere Reduzierung der möglichen Spielhallenstandorte zur Folge hat; gleichwohl ist sie nicht unangemessen. Bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe wird die Grenze der Zumutbarkeit nach wie vor nicht überschritten, zumal es im Hinblick auf bestehende Spielhallen und auf solche, für die der vollständige Antrag auf Erlaubnis bis zum 30. Juni 2017 gestellt wurde, beim Mindestabstand von 250 m verbleibt (so Bayerischer Verfassungsgerichtshof vom 29.6.2018 Az.4 -VII-13,Vf 14-VII-16 Rn.78). Ebenso hat das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung vom 7.3.2017 Az.1 BvR1314/12 die Neuregelungen des ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags (GVBl S. 318) und die Regelungen das Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV) vom 20. Dezember 2007 (GVBl S. 922, BayRS 2187-3-I), geändert durch § 1 des Gesetzes vom 25. Juni 2012 (GVBl S. 270) mit der Verfassung vereinbar gehalten.
Im Einzelnen:
4. Die vorgenommene Differenzierung in § 29 Abs. 4 GlüStV hinsichtlich der Übergangsfrist zwischen Spielhallen, die vor bzw. nach dem relevanten Stichtag (28.10.2011) genehmigt wurden, ist notwendig, sachlich vertretbar und verstößt damit nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
a. Aus Art. 3 Abs. 1 GG wird nicht nur ein allgemeines Willkürverbot, sondern insbesondere das Gebot entnommen, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (BVerfG, B.v. 15.07.1998 – 1 BvR 1554/89 – juris Rn. 63). Damit ist dem Gesetzgeber aber nicht jede Differenzierung verwehrt. Eine Ungleichbehandlung kann durch einen hinreichend gewichtigen Grund gerechtfertigt werden (BVerfG, U.v. 28.04.1999 – 1 BvL 11/94 – juris Rn. 129, st. Rspr.). Als Differenzierungsgrund kommt jede vernünftige Erwägung in Betracht. Es ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, vorausgesetzt die Auswahl ist sachlich vertretbar (BVerfG, B.v. 09.03.1994 – 2 BvL 43/92 – juris Rn. 182). Der gesetzgeberische Spielraum ist dabei umso enger und eine Überprüfung umso strenger am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auszurichten, je stärker sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann (BVerfG, B.v. 20.03.2001 – 1 BvR 491/96 – juris Rn. 70). Dies führt bei der Festlegung von Stichtagen dazu, dass die dadurch entstehenden Ungleichbehandlungen nur dann vom Normadressaten hingenommen werden müssen, wenn der Gesetzgeber die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt und eine sachlich begründete Entscheidung getroffen hat (BVerfGE 95, 64, 68). Unter Berücksichtigung dieser Erwägungen hält die entscheidende Kammer die vorliegend vom Landesgesetzgeber gewählte Übergangsregelung als mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, da sich verschiedene sachliche Erwägungsgründe für die Differenzierung finden lassen.
b. Die unterschiedliche Behandlung von Spielhallen vor und nach dem Stichtag findet primär in der Erwägung ihre Rechtfertigung, dass der Gesetzgeber Mitnahmeeffekte in Kenntnis der geplanten Rechtsänderungen verhindern wollte (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 32). Der im GlüStV bestimmte Stichtag 28.10.2011 markiert das Datum an dem bei der Konferenz der Ministerpräsidenten der Länder eine grundsätzliche Einigung über die Vorschriften des Ersten GlüÄndStV erzielt wurde. Nur bei Spielhallen die bis zu diesem Datum abschließend nach alten Recht genehmigt waren und bei Inkrafttreten des GlüStV bereits bestanden, ist ein Mitnahmeeffekt unter Ausnutzung der alten Rechtslage ausgeschlossen, da nicht erst durch den MPK-Beschluss, sondern durch die breite öffentliche Berichterstattung im Vorfeld (z.B. Berichterstattung im „Unternehmermagazin für die Automatenwirtschaft und den münzbetriebenen Automatenmarkt“ vom 26.04.2011; FAZ vom 28.10.2011, „Bundesländer öffnen den Glücksspielmarkt“) absehbar war, dass das Recht der Spielhallen stärker reglementiert werden soll. Der befürchtete Mitnahmeeffekt besteht deshalb nicht erst ab dem Datum des MPK-Beschlusses, sondern bereits schon vorher. Aus diesem Grund wollte der Gesetzgeber verhindern, dass in Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage Vorratserlaubnisse erwirkt werden, um so ggf. in den Genuss längerer Übergangsfristen zu gelangen. Im Hinblick auf den besonders wichtigen Gemeinwohlbelang des Schutzes der Bevölkerung vor den Gefahren der Spielsucht ist die Differenzierung sachlich hinreichend begründet. Dies alles hat auch das Bundesverfassungsgericht in der oben angegebenen Entscheidung vom 7.3.2017 bestätigt, siehe Rn. 203 und 204.
5. Daneben steht der Grundsatz des Vertrauensschutzes als Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips gemäß Art. 20 Abs. 3 GG nicht der Festlegung des konkreten Stichtags entgegen und die Erlaubniserteilung nach § 33i GewO kann dabei als geeigneter Anknüpfungspunkt herangezogen werden. Wenn der Kläger geltend macht, dass ein Mitnahmeeffekt schon allein deshalb ausgeschlossen sei, weil die Planung und Umsetzung einer neuen Spielhalle weit in der Vergangenheit zu einem Zeitpunkt begonnen habe, zu dem die Neuregelungen gänzlich unbekannt gewesen seien, so kann er damit keine verfassungswidrige Rückwirkung geltend machen.
a. Das Rechtsstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 3 GG schützt in Verbindung mit den Grundrechten das Vertrauen in den Bestand der Rechtsordnung. Dies bedeutet aber nicht, dass es dem Gesetzgeber untersagt wäre, Lebensbereiche unter ein neues Regelungsregime zu stellen. Allerdings setzt das Rechtstaatsprinzip der Rückwirkung von Normen Grenzen (BayVerfGH, U.v. 20.11.2003 – Vf. 12-VII-02 – juris Rn. 83). Dabei ist zwischen der echten Rückwirkung (Rückbewirkung von Rechtsfolgen) und der unechten Rückwirkung (tatbestandliche Rückanknüpfung) zu unterscheiden. Bei der echten Rückwirkung wird eine nachteilige Rechtsfolge für einen Zeitraum angeordnet, der vor dem Verkündungszeitpunkt der Norm liegt. Dadurch knüpft die Norm an abgeschlossene Tatbestände nachträglich andere, ungünstigere Rechtsfolgen als diejenigen, von denen der Bürger bei seiner Disposition ausgehen durfte. Demgegenüber treten die Rechtsfolgen bei der unechten Rückwirkung erst nach Verkündung der Norm ein, also mit Wirkung für die Zukunft. Bei der unechten Rückwirkung wird also ein Tatbestand geregelt, der zwar vor Gesetzesverkündung begonnen hat, der aber noch nicht vollständig abgeschlossen war (BVerfG, B.v. 03.09.2009 – 1 BvR 2384/08 – juris Rn. 19).
Hier erfolgte die Zustimmung durch den Bayerischen Landtag am 19.06.2012. Die Neuregelungen des GlüStV traten ab dem 01.07.2012 in Kraft. Die Neuregelung knüpfen also an einen Zeitpunkt an, der nach der Normverkündung liegt. Somit muss zunächst festgehalten werden, dass es sich vorliegend um einen Fall der unechten Rückwirkung handelt, der im Grundsatz verfassungsrechtlich zulässig ist (BVerfG, U.v. 23.11.1999 – 1 BvF 1/94 – juris Rn. 96). Aus diesem Grund kann auch nicht auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verwiesen werden, wonach das schutzwürdige Vertrauen in den Bestand der Rechtslage frühestens mit dem Einbringen des Gesetzesentwurfs durch ein initiativberechtigtes Organ zerstört werde und der MPK-Beschluss mangels Öffentlichkeit und Förmlichkeit diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genüge. Dies wird nur bei der hier nicht gegebenen echten Rückwirkung und dem Problem diskutiert, inwieweit das grundsätzliche Verbot der echten Rückwirkung durch einen evtl. Vertrauensverlust durchbrochen werden kann.
b. Eine ausnahmsweise Unzulässigkeit der vorliegenden Normen ist ebenfalls nicht gegeben, weil das Vertrauen des Klägers in den Fortbestand der alten Rechtslage nicht schutzwürdiger ist als die mit der Rechtsänderung verfolgten Anliegen (BVerfG, B.v. 22.05.2001 – 1 BvL 4/96 – juris Rn. 40). Bei der Abwägung muss berücksichtigt werden, dass das Vertrauen in den Fortbestand gesetzlicher Vorschriften regelmäßig nicht geschützt ist (BVerwG, B.v. 22.01.1986 – 8 B 123/84 – juris Rn. 5 m.w.N.). Im Vergleich zu dem Ziel des Gesetzgebers mit dem Glücksspielstaatsvertrag und dem Ausführungsgesetz einen kohärenten Schutz vor Spielsucht zu schaffen, genießt das Vertrauen des Klägers in den Bestand der Rechtsordnung keinen Vorrang. Das Wohl der Allgemeinheit erfordert es, dass der Gesetzgeber die Gefahren des Glücksspiels, insbesondere Vermögensverlust und Spielsucht, wirksam bekämpft. Zur Herstellung eines angemessenen Interessensausgleichs zwischen der angestrebten umfassenden Regelung des Glücksspielmarktes und den berechtigten Erwartungen der Spielhallenbetreiber an der Amortisation getätigter Investitionen, hat der Gesetzgeber mit § 29 Abs. 4 GlüStV eine adäquate Übergangsregelung geschaffen (BayVerfGH, E.v. 28.06.2013 – Vf. 10-VII-12 – juris).
Gerade im Hinblick auf die Schutzwürdigkeit des Vertrauens des Klägers in den Fortbestand der bisherigen Regelung kommt zudem dem Beschluss der Ministerpräsidenten am 28.10.2011 eine entscheidende Bedeutung zu. Bereits mit Zustimmung der Ministerpräsidenten zum neuen Staatsvertrag musste der Kläger mit der Neuregelung rechnen so auch BVerfG v. 7.3.2017 a.a.O. Rn. 203 u. 204. Soweit sich die Bundesländer im Rahmen der Selbstkoordination (Art. 30 GG) auf einen entsprechenden Staatsvertrag geeinigt haben, wird der Staatsvertrag nach Art. 72 Abs. 2 BV vom Ministerpräsidenten nach vorheriger Zustimmung des Landtags abgeschlossen, ohne dass der Staatsvertrag noch einer inhaltlichen Änderung durch den Landtag zugänglich wäre. Der Zustimmungsbeschluss des Landtags nach Art. 72 Abs. 2 BV entfaltet insoweit nur noch die Ermächtigungsfunktion für die Ratifizierung und Transformationsfunktion. Die Befugnis des Ministerpräsidenten ergibt sich dabei aus Art. 47. Abs. 3 BV (BayVGH, B.v. 07.10.2013 – 10 CS 13.1715).
c. Schließlich ist es nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber bei der Differenzierung in § 29 Abs. 4 GlüStV nicht auf den Zeitpunkt der Antragstellung, sondern auf die Erlaubniserteilung nach § 33i GewO abgestellt hat. Dies ergibt sich wieder aus der Intention des Gesetzgebers, Mitnahmeeffekte zu verhindern. Nur bei Spielhallen, die bis zum Stichtag bereits endgültig nach § 33i GewO genehmigt waren, kann eine solche Mitnahmeabsicht ausgeschlossen werden. Ein weiterer Grund für das Abstellen auf die Erlaubniserteilung hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof dargelegt: Erst mit der Erlaubniserteilung darf der Spielhallenbetreiber die Spielhalle legal betreiben und er erlangt eine Rechtsposition, die geeignet ist, einen weiterreichenden Vertrauenstatbestand zu eröffnen. Mit der Antragstellung steht grade noch nicht fest, ob der Spielhallenbetreiber jemals eine Erlaubnis nach § 33i GewO erhalten wird (BayVGH, B.v. 07.10.2013 – 10 CS 13.1715) oder sich die Rechtslage noch ändern wird (so BVerfG v. 7.3.2017 a.a.O. Rn. 206). Bei der Antragstellung wäre zudem unklar, ob auf den Tag des Antragseingangs oder auf den Tag abgestellt werden müsste, an dem der Antrag entscheidungsreif vorliegt. Solche Unsicherheiten werden durch die Anknüpfung an die Erlaubniserteilung ausgeschlossen.
d. Des Weiteren verliert die Übergangsregelung nicht deshalb ihre Notwendigkeit, nur weil nach Ablauf der einjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV weitere Spielhallen in unmittelbarer Nähe unter die fünfjährige Frist fallen und dem Spieler in unmittelbarer räumlicher Nähe Ausweichmöglichkeiten zur Verfügung stehen.
Gerade im Hinblick auf die hohen Rechtsgüter (Schutz der Spieler und der Allgemeinheit vor den Gefahren des Glücksspiels) soll das neue Schutzkonzept möglichst bald Wirkung entfalten. Dieses Schutzkonzept verliert aber seine Wirksamkeit nicht, nur weil in räumlicher Nähe auch Spielhallen existieren, die für sich eine längere Übergangsfrist in Anspruch nehmen können, da trotzdem der gewünschte Erfolg gefördert wird. Im Hinblick auf das durch sämtliche vorliegenden Studien belegte, besonders hohe Suchtpotential bei Geldspielgeräten ging es dem Gesetzgeber vor allem darum, die Angebotsdichte von Spielhallen auszudünnen und das gewerbliche Automatenspiel wieder stärker auf das Maß eines bloßen Unterhaltungsspiels zurückzudrängen (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995, S. 30). Mit den in § 29 Abs. 4 GlüStV unterschiedlich festgelegten Übergangsfristen hat der Gesetzgeber den Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen der Spielhallenbetreiber und ihren Erwartungen an die Amortisation getätigter Investitionen mit den verfolgten Allgemeinwohlinteressen in einer gerechten Abwägung Rechnung getragen (BayVerfGH, E.v. 28.06.2013 – Vf. 10-VII-12; BayVGH, B.v. 07.10.2013 – 10 CS 13.1715). Gleichzeitig wird der stufenweise Rückbau bei Spielhallenkomplexen erreicht. Im Hinblick auf den breiten Gestaltungsspielraum bei der Ausgestaltung von Übergangsvorschriften (BVerfG. B.v. 18.03.2013 – 1 BvR 2436/11 – juris Rn. 34), konnte der Gesetzgeber die Differenzierung in nicht zu beanstandender Weise vornehmen und durch die Staffelung von sachgerechten Übergangsfristen die Eingriffsintensität der Neuregelungen abmildern.
6. Die spielhallenbezogenen Neuregelungen in §§ 24 bis 26 GlüStV verstoßen nicht gegen das Eigentumsgrundrecht des Klägers aus Art. 14 Abs. 1 GG bzw. Art. 103 Abs. 1 BV.
a. Zuerst muss festgehalten werden, dass die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO nicht dem Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG unterfällt (BayVGH, B.v. 07.10.2012 – 10 CS 13.1715). In den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG fallen alle vom Gesetzgeber gewährten vermögenswerte Rechte (BVerfG, U.v. 18.12.1968 – 1 BvR 638/64 – BVerfGE 24, 367/396). Vermögenswerte subjektive öffentliche Rechte unterfallen allerdings dem Eigentumsschutz nur dann, wenn sie dem Inhaber eine Rechtsposition verschaffen, die der eines Eigentümers entspricht (BVerfG, B.v. 25.05.1993 – 1 BvR 1509/91 – juris Rn. 99). Es muss sich um eine vermögenswerte Rechtsposition handeln, die nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts dem Rechtsträger privatnützig zugeordnet ist und auf einer nicht unerheblichen Eigenleistung des Rechtsträgers beruht (BVerfG, B.v. 11.05.2005 – 1 BvR 368/97 – juris Rn. 86).
Eine solche nicht unerhebliche Eigenleistung kann im vorliegenden Fall nicht in den Investitionen vor Erlaubniserteilung nach § 33i GewO gesehen werden, denn die Errichtung der Spielhalle und deren bauliche Abnahme sind von Gesetzes wegen keine Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung nach § 33i GewO. Selbst wenn die Verwaltungspraxis insbesondere bei Spielhallenkomplexen dazu neigte, die Erlaubnis erst nach Fertigstellung der Spielhalle zu erteilen, so zwingt dies den Vorhabenträger nicht zu hohen irreversiblen Investitionen. Die Investitionen vor Erlaubniserteilung erfolgten freiwillig und gerade bei Spielhallenkomplexen auf eigenes Risiko, da der Investor nach § 33i GewO einen Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis erst hat, wenn er alle gesetzlichen Anforderungen für jede einzelne Spielhalle einhält. Die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung zu der Frage, wann eine öffentlich-rechtliche Position von Art. 14 Abs. 1 GG erfasst wird, zeigt aber, dass die Eigenleistung des Rechtsinhabers gesetzliche Voraussetzung für die Erlangung der Rechtsposition sein muss (vgl. die Anerkennung von Arbeitslosengeldansprüchen, BVerfG, B.v. 12.02.1986 – 1 BvL 39/83 – juris). Auch die Investitionen, die im Rahmen des laufenden Gewerbebetriebs nach Konzessionserteilung vom Kläger im Vertrauen auf den Fortbestand getätigt wurden, ändern an dem Ergebnis nichts, dass die gewerberechtliche Erlaubnis nicht unter Art.14 Abs. 1 GG fällt. Die gewerberechtliche Erlaubnis ist nämlich kein Ergebnis eigener Arbeit und Leistung, sondern Ergebnis schlichter Rechtsanwendung. Die Erlaubnispflicht des § 33i GewO wurde vom Gesetzgeber nur deshalb eingeführt, weil eine nachträgliche Gewerbeuntersagung nach § 35 GewO nicht ausreicht, um den Gefahren, die von dem Betrieb einer Spielhalle ausgehen, wirksam zu begegnen. Eine nicht unerhebliche Eigenleistung – wie bei einer Rente – liegt nicht vor.
Aus diesen Gründen muss abschließend festgestellt werden, dass die gewerberechtliche Erlaubnis eine nicht frei verfügbare, durch das öffentliche Recht gewährte und bestimmte Rechtsposition ist, die nicht auf nicht unerheblicher eigener Leistung durch den Gewerbetreibenden beruht und somit von Art. 14 Abs. 1 GG nicht erfasst wird (vgl. BVerfGE, B.v. 10.06.2009 – 1 BvR 198/08 – NVwZ 2009, 1426; VG Berlin, U.v. 01.03.2013 – 4 K 336.12 – juris).
b. Selbst wenn man aber den Spielhallenbetrieb als eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb unter den Schutz von Art. 14 Abs. 1 GG bzw. Art. 103 Abs. 1 BV stellen würde, so käme man dennoch zu keinem anderen Ergebnis. Es liegt weder eine Legalenteignung noch eine verfassungswidrige Inhalts- und Schrankenbestimmung vor.
aa. Die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags und des Gesetzes zu Ausführung des Staatsvertrags zum Glückspielwesen sind nicht mangels Entschädigungsregelung nach Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG verfassungswidrig, denn es liegt keine Enteignung im Rechtssinne vor. Eine Enteignung liegt immer nur dann vor, wenn der Staat auf das Eigentum konkret zugreift und dabei zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben eine von Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Rechtsposition vollständig oder teilweise entzieht (BVerfG, B.v. 02.03.1999 – 1 BvL 7/91 – juris Rn. 73 und auch BVerfG v. 7.3.2017 a.a.O. Rn. 212).
Ein solcher Entzug kann in zweierlei Formen auftreten: Im Falle der klassischen Enteignung zur Güterbeschaffung führt die Enteignung zu einem vollständigen oder teilweisen Übergang der Eigentumsposition auf den von der Enteignung Begünstigten (BVerfG, B.v. 10.05.1977 – 1 BvR 514/68 – juris Rn. 126). Ein solcher Eigentumsübergang ist hier nicht ersichtlich. Zwar ist ein solcher Vermögensübergang nicht zwingende Voraussetzung für eine Enteignung. Neben der klassischen Güterbeschaffung reicht es für eine Enteignung auch aus, wenn eine Maßnahme darauf abzielt, zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben konkrete subjektive Eigentumspositionen zu entziehen. Eine Enteignung außerhalb der Eigentumsübertragung dürfte aber nur dann vorliegen, wenn die entzogene Vermögensposition vom Enteignungsbegünstigten wie von einem Eigentümer genutzt werden kann (Jarass, NJW 2000, 2844f.; Manssen, StaatsR I, 1995, S. 594). Ohne Begünstigten ist logischerweise auch kein Entschädigungsverpflichteter erkennbar. Da durch die Neuregelungen des Spielhallenrechts niemand als Begünstigter zur öffentlichen Aufgabenerfüllung ersichtlich ist, liegt demnach keine Enteignung vor. Die Neureglungen zum Spielhallenrecht sind lediglich Nutzungsbeschränkungen, die im Rahmen der Sozialbindung des Eigentums als Inhalts- und Schrankenregelungen einzustufen sind (BayVerfGH, U.v. 28.06.2013 – Vf. 10-VII-12 – juris). Auch wenn durch die Neuregelungen bestehende Spielhallen nicht mehr weiter betrieben werden können, so ändert dies trotzdem nichts an der rechtlichen Qualifikation als Inhalts- und Schrankenbestimmung. Eine Inhaltsbestimmung wird selbst dann nicht zur Enteignung, wenn sie in ihren Auswirkungen für den Betroffenen einer Enteignung nahe- oder gleichkommt (BverfG, B.v. 02.03.1999 – 1 BvL 7/91 – juris Rn. 74).
bb. Die Übergangsregelung beachtet weiter als Inhalts- und Schrankenregelung auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Grenze gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums. Jede Inhalts- und Schrankenbestimmung muss den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren. Daher muss die betroffene Regelung im Hinblick auf das entsprechende Ziel geeignet und erforderlich sein. Geeignet ist die Regelung, wenn der gewünschte Erfolg mit der Hilfe der Regelung gefördert werden kann, und erforderlich, wenn der Gesetzgeber kein gleich wirksames, aber das betreffende Grundrecht nicht oder doch weniger fühlbar einschränkendes Mittel hätte wählen können. Ferner darf der mit der Maßnahme verbundene Eingriff nicht außer Verhältnis zur Bedeutung der Sache stehen (BVerfG, B.v. 26.04.1995 – 1 BvL 19/94 – juris Rn. 52). Der Gesetzgeber muss damit bei der Bestimmung von Inhalts- und Schrankenbestimmungen die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich bringen (BVerfG, B.v. 02.03.1999 – 1 BvL 7/91 – juris Rn. 76). Dabei darf der Kernbereich der Eigentumsgarantie, zu dem die Privatnützigkeit gehört, nicht ausgehöhlt werden (BVerfG, B.v. 02.03.1999 – 1 BvL 7/91 – juris Rn. 76).
cc. In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen hält die entscheidende Kammer die Neuregelungen im Spielhallenrecht für verfassungsgemäß. Der Gesetzgeber verfolgt ausweislich der Gesetzesbegründung zum Ersten GlüÄndStV die Bekämpfung des hohen Suchpotentials im Bereich der Spielhallen und des gewerblichen Automatenspiels, welches sich in den letzten Jahren expansiv entwickelt hat. Aus Gründen der Suchprävention soll das Angebot von suchtfördernden Geld- oder Warenspielgeräten mit Gewinnmöglichkeit reduziert und einer weiteren Expansion entgegengewirkt werden. Durch die daneben vorgesehene räumliche Separation sowie dem Erfordernis der Überwindung einer Wegstrecke beim Spielhallenwechsel soll einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs entgegengetreten werden (LT-Drs. 16/12192 S. 13). Dieses Ziel wird in erster Linie durch die Abstandsregelung (§ 25 Abs. 1 GlüStV i.V.m. Art. 9 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV) und das Verbot der Mehrfachkonzession (§ 25 Abs. 1 GlüStV i.V.m. Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV) verfolgt.
Gemessen an den gesetzgeberischen Zielen sind diese Maßnahmen auch geeignet, die Ziele zu fördern.
dd. Schließlich wahrt der Gesetzgeber mit der hier einschlägigen Übergangszeit von einem Jahr auch die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Im Hinblick auf die vom Gesetzgeber verfolgten hochrangigen Interessen, bringt die hier angegriffene Übergangsregelung die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers am ungehinderten Weiterbetrieb bereits genehmigter Spielhallen in ein ausgewogenes Verhältnis zu den Belangen des Allgemeinwohls. Durch das öffentliche Glücksspiel drohen der Bevölkerung Gefahren. Diese betreffen das Vermögen des einzelnen Spielers und seiner Angehörigen sowie in Fällen des Vermögensverlustes mittelbar die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Haushalte und bei Spielsucht die Gesundheit des Spielers (BVerwG, U.v. 28.03.2001 – 6 C 2/01 – juris Rn. 39). Angesichts dieser überragend wichtigen Gemeinschaftsgüter muss es dem Gesetzgeber möglich sein, das von ihm vertretene Schutzkonzept innerhalb eines angemessenen Zeitraums in die Tat umzusetzen. Verfassungsrechtlich ist es nicht geboten, die Übergangsfrist solange zu bemessen, bis sich Investitionen amortisiert haben. Ob und in welchem Ausmaß eine Übergangsregelung notwendig ist, bestimmt sich im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 GG nach einer Abwägung zwischen den berechtigten Interessen der Eigentümer und den Anliegen der Allgemeinheit (BVerfGE 70, 101, 114).
Bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit ist weiter zu beachten, dass der Kläger in dem Gebäude die betroffenen Räumlichkeiten anderweitig nutzen kann. Die Geldspielgeräte können veräußert bzw. an anderen Standorten eingesetzt werden. Zieht man zudem in Erwägung, dass der Kläger nur einen sehr eingeschränkten Vertrauensschutz besitzt, weil er bereits bei Erlaubniserteilung nach § 33 i GewO auf die zukünftige Rechtslage hingewiesen worden ist, erweist sich die einjährige Übergangsfrist auch nicht als unangemessen kurz (so Bundesverfassungsgericht vom 7.3.2017 a. a.. O. Rn. 197 bis 211 und BayVGH, B.v. 07.10.2013 – 10 CS 13.1715).
7. Die Regelungen des Glückspielstaatsvertrag und des korrespondierenden Ausführungsgesetzes verstoßen nicht gegen die grundgesetzlich verbürgte Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG.
Das Betreiben einer Spielhalle und die daraus erwirtschafteten Einnahmen dienen der Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage, sodass der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG eröffnet ist (BVerfG, B.v. 26.06.2002 – 1 BvR 558/91 – juris Rn. 41). Der neu geregelte Erlaubnisvorbehalt in § 24 Abs. 1 GlüStV und die Abstandsgebote stellen auch Eingriffe mit Berufsbezug dar, weil sie bestimmen ob und wie die berufliche Tätigkeit ausgeübt werden soll. Diese Eingriffe in die Berufsfreiheit sind aber gerechtfertigt, weil sich die Regelungen insgesamt als verhältnismäßig darstellen. Die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit wird im Rahmen des Art. 12 Abs. 1 GG durch die sog. „Drei-Stufen-Lehre“ des Bundesverfassungsgerichts näher konturiert. Dabei werden grundsätzlich Berufswahl- und Berufsausübungsbeschränkungen unterschieden, wobei Berufsausübungsregelungen die geringste Beeinträchtigung der Berufsfreiheit darstellen.
a. Die neuen glücksspielrechtlichen Regelungen stellen lediglich Berufsausübungsregelungen dar, denn es werden weder objektive noch subjektive Zugangsregelungen für den Beruf aufgestellt. Die Erlaubnispflicht und die Abstandsregelung betreffen nicht die Frage, ob der Beruf überhaupt ausgeübt werden kann, sondern nur wo (VG Berlin, U.v. 01.03.2013 – 4 K 336.12 – juris). Es wird weder auf persönliche Eigenschaften und Fähigkeiten des Spielhallenbetreibers (subjektive Berufswahlregelung) noch an objektive und somit unbeeinflussbare Kriterien (objektive Berufswahlregelung) angeknüpft.
Auch liegt die besondere Fallgestaltung nicht vor, dass eine Berufsausübungsregelung wegen ihrer gravierenden Eingriffsintensität in eine Berufswahlregelung umschlägt. Eine solche Ausnahme würde voraussetzen, dass die Berufsausübungsregelung wegen ihrer wirtschaftlichen Auswirkungen die betroffenen Berufsangehörigen in aller Regel und nicht nur in Ausnahmefällen zur Berufsaufgabe zwingt (BVerfG, B.v. 17.10.1984 – 1 BvL 18/82 – juris Rn. 38 m.w.N.). Eine solche flächendeckende Zwangswirkung liegt aber hier nicht vor, denn auch wenn das neue Mindestabstandsgebot zur Schließung einzelner Spielhallen führen wird, so betrifft dies nur einzelne Fälle und führt nicht zu einer generellen Aufgabe des Berufs (Bay-VerfGH, E.v. 28.06.2013 – Vf. 10-VII-12 – juris).
b. Die streitgegenständlichen Regelungen sind als Berufsausübungsregelung auch verhältnismäßig, da sie durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls legitimiert werden, das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (BVerfG, U.v. 13.12.2000 – 1 BvR 335/97 – juris Rn. 26).
Die Einführung des Erlaubnisvorbehalts und die Anforderungen an die Erteilung einer Erlaubnis sollen u.a. das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen lenken, den Jugend- und Spielerschutz gewährleisten und die mit dem Glücksspiel verbundene Folge- und Begleitkriminalität abwehren (§ 1 Satz 1 GlüStV). Die Verhinderung und Bekämpfung der Spielsucht sind nicht nur vernünftige Gründe des Allgemeinwohls, sondern sogar ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel, das selbst objektive Berufswahlbeschränkungen rechtfertigen könnte. Dies gilt insbesondere dann, wenn nach derzeitigem Erkenntnisstand bei weitem die meisten Spieler mit problematischen oder pathologischen Spielverhalten an Automaten spielen, so wie sie auch der Kläger betreibt (BVerfG, U.v. 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01). Deshalb kann der Kläger auch nicht mit dem Einwand gehört werden, vorliegend müssten die strengeren Anforderungen der Berufswahlbeschränkungen Anwendung finden. Selbst wenn man diese anwenden würde, wären die Regelungen verfassungsgemäß. Das Abstandsgebot und das Verbot von Mehrfachkonzessionen sind taugliche Mittel um die Spielsucht zu bekämpfen. Nach der Einschätzung des Gesetzgebers besteht ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem Umfang des Spielangebots und der Prävalenz glücksspielbedingter Probleme. Dieser Zusammenhang soll zumindest solange bestehen, bis sich die Prävalenz auf ein bestimmtes Level eingependelt hat (vgl. International vergleichende Analyse des Glücksspielwesens unter Mitwirkung des Instituts für Psychologie und Kognitionsforschung der Universität Bremen vom 31.07.2009, S. 819). Deshalb ist es notwendig der Spielhallenexpansion der letzten Jahre entgegenzutreten und das Angebot zu verringern. Durch die räumliche Trennung soll zudem die Ansammlung von Spielhallen aufgelockert werden, damit es für den einzelnen Spieler schwerer wird, von einer Spielhalle in die nächste zu wechseln (LT-Drs. 16/12192 S. 13).
8. Schließlich erweisen sich die Neuregelungen auch nicht als kompetenzwidrig. Der Landesgesetzgeber konnte sich zu Recht auf die Kompetenz des Art. 70 Abs. 1 GG berufen und es liegt kein Verstoß gegen Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG vor. Der Landesgesetzgeber hat keine bauplanungsrechtlichen Regelungen in das Gewand fachgesetzlicher Beschränkungen gekleidet.
a. Der Landesgesetzgeber konnte sich auf die Gesetzgebungskompetenz des Art. 70 Abs. 1 GG stützen, da das Recht der Spielhallen nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausdrücklich vom Recht der Wirtschaft im Rahmen der Föderalismusreform von der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes ausgenommen worden ist. Auch wenn die Reichweite der Gesetzgebungskompetenz über das Spielhallenrecht umstritten ist, so hat der Landesgesetzgeber bei der Übergangsregelung schon nach der engeren Auffassung seine Gesetzgebungskompetenz nicht überschritten.
Nach dieser engeren Auffassung wird die Grenze zwischen dem Recht der Spielhallen und dem Recht der Wirtschaft anhand der §§ 33 ff. GewO gezogen. Danach soll die Ausnahme von der allgemeinen Wirtschaftskompetenz des Bundes nur Regelungsgegenstände bezüglich des Spielhallenerlaubnisrechts betreffen, die dem bisherigen § 33 i GewO unterfallen. Der Bereich des Spielhallengewerberechts (§§ 33 c bis h GewO) soll dagegen nach wie vor zum Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung gehören (vgl. Schneider, GewArch 2006, 371, 373; Schneider GewArch 2009, 265 und 343; von Rengeling/Szcekalla in Bonner Kommentar zum GG, Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, Rn. 153f.; Degenhart in Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 74, Rn. 47). Es wird hier ausschließlich der Bereich des § 33i Abs. 2 GewO tangiert, weil der Mindestabstand und das Verbot in baulichen Einheiten eine übermäßige Ausnutzung des Spielbetriebs verhindern sollen und keine gerätebezogenen Regelungen zur Aufstellung oder zur technischen Gestaltung der einzelnen Spielgeräte sowie zum Spielvorgang aufgestellt werden, die in den Bereich von § 33 c bis § 33 h GewO fallen würden (BayVerfGH, U.v. 28.06.2013 – Vf. 10-VII-12 – S. 20 Urdruck). Zu keinem anderen Ergebnis kommt die Gegenmeinung, die die Landesgesetzgebungskompetenz deutlich weiter auslegt und den Ländern im Bereich des Spielhallenrechts einen uneingeschränkten Handlungs- und Gestaltungsspielraum zur Regulierung des Spielhallenwesens zuspricht (Höfling/Rixen, GewArch 2008, 1/7; Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Aufl. 2011, § 33 i GewO, Rn. 5; Pagenkopf, NJW 2012, 2918, 2922).
b. Die Landesgesetzgebungskompetenz ist auch nicht durch den Gedanken der „lokalen Radizierung“ beschränkt.
Der Gedanke der „lokalen Radizierung“ hat seinen Ursprung in der Gesetzgebungshistorie zur Neuordnung der grundgesetzlichen Kompetenzordnung („Föderalismusreform I“, BT-Drs. 16/813, S.9). Um die Einheitlichkeit des Wirtschaftsraums nicht durch zunehmende Rechtszersplitterung zu gefährden, sollte die Landesgesetzgebungskompetenz nur in den Bereichen gestärkt werden, in denen eine bundesgesetzliche Regelung wegen einem „besonderen Regionalbezug“ nicht zwingend erforderlich ist. Auch wenn der spezifische Ortsbezug der Spielhallen dazu geführt hat, das „Recht der Spielhallen“ in die Landesgesetzgebungskompetenz zu überführen, so folgt daraus nicht zwingend, dass die Länder nur Regelungen erlassen können, die ihrerseits nur an einen spezifischen Ortsbezug anknüpfen dürfen. Mit anderen Worten gesagt, der spezifische Ortsbezug war für den Verfassungsgesetzgeber möglicherweise ein Motiv für die Verfassungsänderung; die neu geschaffene Länderzuständigkeit muss darin aber nicht ihre Grenze finden. Dies folgt aus der Überlegung heraus, dass mit der Rückausnahme „…ohne das Recht der Spielhallen“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG der Bund seine ohnehin nur ausnahmsweise bestehende Gesetzgebungskompetenz weiter beschränkt und dadurch lediglich der Grundsatz wiederhergestellt wird, dass nach Art. 70 Abs. 1 GG den Länder das Recht der Gesetzgebung zusteht. In Anbetracht der Rückbesinnung auf den Grundsatz des Art. 70 Abs. 1 GG ist eine derart enge Auslegung wie sie der Kläger vornehmen will nicht angezeigt, zumal der Wortlaut in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG eine solche Beschränkung im Sinne einer „lokalen Radizierung“ nicht vorsieht.
Auch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 33i Abs. 2 Nr. 3 GewO, wonach dieser Versagungsgrund nur bei konkreten ortsgebundenen Situationen eingreift (BVerwG, U.v. 09.10.1984 – 1 C 47/82 – juris Rn. 17), kann hier nicht als Argument zur Begrenzung der Landesgesetzgebungskompetenz herangezogen werden. Dies würde gegen die Normenhierarchie und den Vorrang des Verfassungsrechts verstoßen. Die Rechtsprechung zum einfachen Recht kann nicht herangezogen werden um die Weite von Verfassungsnormen auszulegen. Das Bundesverfassungsgericht hat in der Entscheidung vom 7.3.2017 a.a.O. Rn. 101 – 110 die Länderkompetenz eindeutig bejaht.
c. Ferner trifft es nicht zu, dass die Neuregelungen im Bereich der Spielhallen wegen der Sperrwirkung des Bauplanungsrechts entgegen Art. 72 GG kompetenzwidrig zustande gekommen sind. Die Zielrichtung beider Materien unterscheiden sich wesentlich.
Dazu hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof ausgeführt:
„Städtebauliche Regelungen des Baugesetzbuchs oder in Bebauungsplänen über die Zulässigkeit von Vorhaben (§§ 29 ff. BauGB) sollen Bodennutzungen einander sachgerecht zuordnen. Auch soweit sie Spielhallen betreffen, soll das Bauplanungsrecht sicherstellen, dass eine solche Nutzung unter städtebaulichen Gesichtspunkten im Einklang mit dem Gebietscharakter und anderen Nutzungen ausgeübt wird. Mit den Zielen, die § 1 GlüStV im Blick hat, befassen sich die §§ 29 ff. BauGB nicht.“ (BayVerfGH, E.v. 28.06.2013 – Vf. 10-VII-12 – juris Rn. 82).
Dem schließt sich die Kammer vollumfassend an. Zusätzlich sei noch darauf verwiesen, dass die Sperrwirkung des Bauplanungsrechts in Bezug auf die bodenrechtlichen Anforderungen nicht verhindert, dass aus anderen Kompetenzbereichen weitere ortsbezogene Anforderungen aufgestellt werden. Das Baurecht nimmt eine gebietsbezogene Nutzungszuweisung vor, damit die baurechtliche Nutzung im Einklang mit dem Gebietscharakter und anderer Nutzungen erfolgt. Das Glücksspielrecht nimmt dagegen keine gebietsbezogene Steuerung vor, sondern versucht aus suchtpräventiven Erwägungen heraus eine Ausdünnung bzw. Verteilung des Glücksspielangebots zu erreichen. Das Glücksspielrecht hat grade keine bodenbezogene Zielrichtung.
9. Der Kläger kann sich nicht auf einen Unionsrechtsverstoß berufen, weil der Anwendungsbereich der Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit nicht eröffnet ist. Ungeachtet dessen verstoßen die in diesem Fall maßgeblichen Vorschriften des GlüStV sowie des AGGlüStV jedenfalls nicht gegen die Niederlassungs- (Art. 49 ff. AEUV) und die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 ff. AEUV).
a. Der Kläger kann sich in dem hier vorliegenden Fall schon nicht auf eine Verletzung der Dienstleistungs- bzw. der Niederlassungsfreiheit berufen. Der Anwendungsbereich der Grundfreiheiten ist in der vorliegenden Fallgestaltung für ihn als inländische natürliche Person mit Sitz im Inland nicht eröffnet.
Der Gewährleistungsgehalt der unionsrechtlichen Grundfreiheiten ist grundsätzlich nur dann eröffnet, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt, nicht jedoch bei reinen Inlandssachverhalten (Tiedje, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Europäisches unionsrecht, 7. Aufl., Art. 56 AEUV Rn. 18 ff., Art. 49 AEUV Rn. 122; OVG Lüneburg, U. v. 12.07.2018 – 11 LC 400/17 – Rn. 49). Es reicht nicht aus, dass der Spielhallenbetreiber hypothetisch von einer Grundfreiheit des AEUV Gebrauch machen könnte (BVerwG, U. v. 16.12.2016 – 8 C 6/15 – juris Rn. 83; OVG Lüneburg, U. v. 12.07.2018 – 11 LC 400/17 – Rn. 49). In den Fällen, in denen der EuGH bisher nationale Regelungen an den Grundfreiheiten gemessen hat, war nach den Vorabentscheidungsersuchen der jeweiligen nationalen Gerichte ein grenzüberschreitender Sachverhalt gegeben (EuGH, U. v. 14.06.2017 – C-685/15; U. v. 30.04.2014 – C-390/12; U. v. 21.09.1999 – C 124/97; OVG Lüneburg, U. v. 12.07.2018 – 11 LC 400/17 – Rn. 49). Hier ist der Kläger eine natürliche Person mit Sitz in der Bundesrepublik Deutschland. Zudem geht es um eine in Deutschland betriebene Spielhalle. Dabei handelt es sich nicht um einen grenzüberschreitenden Vorgang. Die hypothetische Möglichkeit, dass Kunden des Klägers von einer Grundfreiheit Gebrauch machen könnten reicht hierfür nicht aus (VG München, B. v. 14.09.2017 – M 16 S 17.3330 – juris Rn. 19 ff.).
b. Ungeachtet des soeben Ausgeführten, liegt jedenfalls kein Verstoß der §§ 24 Abs. 2 Satz 2 Hs. 2, 25 Abs. 1, 2, 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV sowie des Art. 12 AGGGlüStV gegen die Dienstleistungsfreiheit sowie gegen die Niederlassungsfreiheit vor. Denn die Beschränkung der Dienstleistungs- und der Niederlassungsfreiheit durch das in den genannten Normen des GlüStV und des AGGlüStV enthaltenen Befristungserfordernis für die glücksspielrechtliche Erlaubnis sowie das Abstandsgebot und das Verbundverbot ist aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt und mit dem Kohärenzgebot vereinbar.
Eine Beschränkung der Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit ist nur dann gerechtfertigt, wenn die restriktive Maßnahme einem zwingenden Grund des Allgemeinwohls wie dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung (einschließlich der Bekämpfung der Spielsucht), der Betrugsvorbeugung oder der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen sowie dem Jugendschutz entspricht und geeignet ist, die Verwirklichung dieser Ziele dadurch zu gewährleisten, dass sie dazu beiträgt, die Gelegenheit zum Spiel zu verringern. Sie darf nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des Ziels erforderlich ist. Dem Gesetzgeber kommt dabei ein weiter Einschätzungsspielraum zu. Zudem muss die beschränkende Regelung zur Erreichung der mit ihr verfolgten Allgemeinwohlziele in kohärenter und systematischer Weise beitragen. Dieses Kohärenzgebot beinhaltet zwei Komponenten: Zunächst muss der Gesetzgeber die Allgemeinwohlziele tatsächlich mit der Maßnahme verfolgen. Zudem darf er keine gegenläufigen, diesen Zielen widersprechenden Maßnahmen ergreifen. (Müller-Graff, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 56 AEUV Rn. 106 f.; BVerfG, B. v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 – Rn. 124; EuGH, U. v. 21.10.1999 – C-67/98 – Rn. 37 f.; U. v. 06.11.2003 – C-243/01 – Rn. 67; U. v. 06.03.2007 – C-338/04 – Rn. 52 f.; U. v. 08.09.2010 – C-46/08 – Rn. 55, 64 f.; U. v. 08.09.2010 – C-316/07 – Rn. 88; OVG Lüneburg, U. v. 12.07.2018 – 11 LC 400/17 – Rn. 50 ff.).
Die angegriffenen Bestimmungen dienen alle der Verwirklichung der in § 1 GlüStV genannten und vom EuGH anerkannten Allgemeinwohlziele und gehen in ihren Mitteln auch nicht über das hinaus, was zur Erreichung dieser Ziele notwendig ist. Auch dem daneben zu erfüllenden Kohärenzgebot ist in allen Belangen genüge getan.
Darüber hinaus haben weder das Bundesverfassungsgericht noch der bayerische Verfassungsgerichtshof einen Verstoß der Vorschriften des GlüStV oder des AGGlüStV gegen die Niederlassungsfreiheit und die Dienstleistungsfreiheit bejaht (Vgl. BVerfG, B. v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 – juris Rn. 124 und BayVerfGH, E. v. 12.06.2017 – Vf. 4-VII-13 – juris Rn. 78). Ebenso hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof schon im Jahr 2014 entschieden, dass Art. 12 Satz 1 AGGlüStV nicht gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot verstößt (BayVGH, B. v. 09.05.2014 – 22 CS 14.568 – juris Rn. 25 f.). Zudem hat das OVG Lüneburg die Vereinbarkeit des GlüStV mit Art. 49 ff. AEUV und Art. 56 ff. AEUV bejaht (vgl. OVG Lüneburg, U. v. 12.07.2018 – juris Rn. 40 ff.).
10. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens gem.§ 154 Abs. 1 VwGO zu tragen. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.Vm. § 708 Nr. 11 ZPO entsprechend.