Europarecht

Aktenzeichen  Au 8 K 17.1676, Au 8 K 17.1677, Au 8 K 17.1678, Au 8 K 17.1679

Leitsatz

1. Die Regelungen der §§ 24 ff. GlüStV und der Art. 9 ff. AGGlüStV sind mit höherrangigem Recht, insbesondere mit dem Unionsrecht vereinbar (Rn. 59 – 80)
2. Die Befristungen der für den Betrieb einer (Mehrfach-) Spielhalle ab dem 1. Juli 2017 erforderlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnis und der notwendigen Befreiung vom Verbundverbot auf den 30. Juni 2021 ist zulässig auf § 24 Abs. 2 Satz 2 GlüStV, Art. 12 Satz 3 AGGlüStV gestützt (Rn. 81 – 83)
3. Werbeverbote finden als Nebenbestimmungen zur erteilten glücksspielrechtlichen Erlaubnis eine Rechtsgrundlage in § 24 Abs. 2 Satz 3, § 5 Abs. 3 und § 26 Abs. 1 GlüStV (Rn. 96)

Tenor

I. Die Verfahren Au 8 K 17.1676, Au 8 K 17.1677, Au 8 K 17.1678 und Au 8 K 17.1679 werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.
II. Die Klagen werden abgewiesen.
III. Die Kosten der Verfahren hat die Klägerin zu tragen.
IV. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Gründe

Über die vorliegenden (vier) Klagen gegen die (vier) angefochtenen Bescheide der Beklagten vom 10. Oktober 2017, mit der der Klägerin unter Auflagen eine befristete glücksspielrechtliche Erlaubnis für den Betrieb der vier im nördlichen Teil des Gebäudes …-Str. … liegenden Spielhallen erteilt worden ist, konnte nach Verbindung der Klagen nach § 93 Satz 1 VwGO entschieden werden.
Die Klagen sind zulässig erhoben, soweit sie als Anfechtungsklagen auf die Aufhebung der in den Ziffer II. und III. der Bescheide vom 10. Oktober 2017 enthaltenen Befristungen der glücksspielrechtlichen Erlaubnis und der Befreiung vom Verbundverbot sowie auf die Aufhebung der Nebenbestimmungen in Ziffer V. und in den Ziffern VI. d, VI. e, VI. f, VI. h und VI. p gerichtet sind. Diese Klagen bleiben jedoch erfolglos, weil die Beklagte die Befristungsentscheidungen und die (angefochtenen) Nebenbestimmungen zu Recht getroffen hat (nachfolgend zu I.). Die Bescheide vom 10. Oktober 2017 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), da die Klägerin keinen Anspruch auf die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis bzw. die Befreiung vom Verbundverbot ohne zeitliche Befristung und keinen Anspruch auf die glücksspielrechtliche Erlaubnis ohne die angefochtenen Nebenbestimmungen geltend machen kann.
Die von der Klägerin darüber hinaus erhobene Klage auf Feststellung, dass sie für den Betrieb der Spielhallen keiner glücksspielrechtlichen Erlaubnis bedarf, ist unzulässig (nachfolgend zu II.), ebenso das weiter im Rahmen der Hilfsanträge verfolgte Verpflichtungsbegehren (dazu nachfolgend zu III.).
I.
1. Die der Klägerin für den Betrieb der (vier) Spielhalle(n) im nördlichen Teil des Gebäudes …-Str. … mit den (vier) Bescheid(en) vom 10. Oktober 2017 jeweils erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis (Ziffer I. der Bescheide) wurde in Ziffer II. der angefochtenen Bescheide zeitlich bis zum 30. Juni 2021 befristet. Die Befristung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis wurde von der Beklagten auf § 24 Abs. 2 Satz 2 des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (GlüStV; durch Beschluss des Bayerischen Landtags vom 14. Juni 2012 mit Wirkung zum 1. Juli 2012 in Kraft getreten, GVBl S. 318 und S. 392, BayRS 2187-4-I) gestützt.
Der angefochtenen Befristungsentscheidung steht weder Verfassungsrecht (dazu nachfolgend zu a) noch höherrangiges Unionsrecht (dazu nachfolgend zu b) entgegen. Die Dauer der zeitlichen Befristung ist nicht zu beanstanden (dazu nachfolgend zu c).
a) Die Regelungen des GlüStV sind materiell verfassungsgemäß und verstoßen nicht gegen die Gewährleistungen der Art. 12, 14 und 3 Grundgesetz (GG).
In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass die Regelungen der §§ 24 ff. GlüStV zum Betrieb der Spielhallen, insbesondere das Erfordernis einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV, mit den Grundrechten der Klägerin als Betreiberin der Spielhallen aus Art. 12, Art. 14 und Art. 3 GG vereinbar sind. Auch die auf § 24 Abs. 3 GlüStV gestützten Ausführungsbestimmungen der Länder, vorliegend die Regelungen in Art. 9 ff. des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV) vom 20. Dezember 2007 (GVBl S. 922, BayRS 2187-3-I), zuletzt geändert durch Änderungsgesetz vom 24. Juli 2017 (GVBl S. 393), sind verfassungsgemäß (vgl. BVerfG, U.v. 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – BVerfGE 145, 20 Rn. 97 ff.).
Als Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit finden die Regelungen des GlüStV und des AGGlüStV zur Zulassung und zum Betrieb von Spielhallen ihre Rechtfertigung durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls. Mit diesen Regelungen wird, wie das Bundesverfassungsgericht umfassend dargelegt hat, in verhältnismäßiger Weise die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht verfolgt (BVerfG, U.v. 7.3.2017, a.a.O., LS 2 und Rn. 127 ff.). Dem folgt die Kammer in vollem Umfang (vgl. insoweit auch zur Bindungswirkung des Gerichts: § 31 Abs. 1 BVerfGG) und verweist zur Vermeidung von Wiederholungen zur näheren Begründung auf die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in der genannten Entscheidung.
Da das Eigentumsgrundrecht nach Art. 14 Abs. 1 GG nicht weitergehend geschützt ist als das Grundrecht nach Art. 12 Abs. 1 GG, ist auch insoweit mit dem Erfordernis der spielhallenrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der (vier) Spielhalle(n) in § 24 Abs. 1 GlüStV i.V.m. den Anforderungen in Art. 9 ff. AGGlüStV eine verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung getroffen (BVerfG, a.a.O., Rn. 169).
Hinsichtlich des gerügten Verstoßes gegen Art. 3 GG hat das Bundesverfassungsgericht im Einzelnen dargelegt, dass die Regelungen des GlüStV und der Ausführungsregelungen in den Ländern den Betrieb von Spielhallen gegenüber Spielbanken und Geldspielgeräten in Gaststätten in einer dem unterschiedlichen Gefährdungspotential des jeweiligen Glücksspiels und den Unterschieden der Spielorte gerecht werdenden Art und Weise ungleich behandeln (BVerfG, a.a.O., Rn. 170 ff.; ausführlich ebenso BVerwG, U.v. 16.12.2016 – 8 C 6.15 – BVerwGE 157, 127 Rn. 76 ff.).
b) Soweit zur Klagebegründung vom Bevollmächtigen der Klägerin geltend gemacht wird, dass das Erfordernis einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle nach § 24 Abs. 1 GlüStV gegen Unionsrecht verstößt, folgt das Gericht dieser Auffassung nicht. Es ist vorliegend bereits zweifelhaft, ob es sich bei dem Betrieb der (vier) streitgegenständlichen Spielhalle(n) der Klägerin um einen Sachverhalt handelt, der einen grenzüberschreitenden Bezug aufweist und zugunsten der Klägerin der Anwendungsbereich der unionsrechtlichen Grundfreiheiten eröffnet ist (nachfolgend zu aa). Jedenfalls aber sind die Regelungen der §§ 24 ff. GlüStV zum Betrieb der Spielhallen mit dem Unionsrecht vereinbar (dazu nachfolgend zu bb).
aa) Als inländische juristische Person mit Sitz im Inland ist der Anwendungsbereich der unionsrechtlichen Grundfreiheiten für die Klägerin nicht offensichtlich eröffnet. Der Betrieb der Spielhallen stellt keinen grenzüberschreitenden Vorgang dar. Damit kommt ein Anwendungsvorrang der unionsrechtlichen Grundfreiheiten des Niederlassungsrechts, Art. 49 ff. des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), und des Dienstleistungsverkehrs, Art. 56 ff. AEUV, der dazu führen könnte, dass die Regelungen zur Erlaubnispflicht von Spielhallen in § 24 GlüStV und den Ausführungsregelungen in Art. 9 ff. AGGlüStV nicht anzuwenden wären, nicht in Betracht (BVerwG, U.v. 16.12.2016 – 8 C 6.15 – BVerwGE 157,127 Rn. 83; NdsOVG, B.v. 4.9.2017 – 11 ME 206/17 – juris Rn. 21; OVG Hamburg, U.v. 7.2.2018 – 4 Bf 217/17 – juris Rn. 148; OVG Sachsen, B.v. 19.2.2018 – 3 B 3/18 – juris Rn. 13; ausführlich VG München, B.v. 14.9.2017 – M 16 S 17.3330 – juris Rn. 22 ff.; vgl. auch VG München, U.v. 25.7.2017 – M 16 K 12.1915 – juris Rn. 64 ff.).
Soweit der Bevollmächtigte der Klägerin zur Begründung eines grenzüberschreitenden Sachverhalts vorträgt, dass ein Großteil der Gäste in den Spielhallen der Klägerin EU-Ausländer sind, fehlen dafür die tatsächlichen Anhaltspunkte. Außer der Behauptung der Klägerseite ist weder aus der Lage der Spielhallen noch aus den sonstigen Umständen erkennbar, dass die in der Rechtsprechung des EuGH vorgenommene Einordnung („Inanspruchnahme der Dienstleistung durch EU-Ausländer“) vorliegend zu bejahen ist. Sollten tatsächlich EU-Ausländer die Spielhalle(n) der Klägerin nutzen, so ist dadurch alleine die passive Dienstleistungsfreiheit nicht berührt bzw. lässt dies nicht in allgemeiner Weise auf einen grenzüberschreitenden Sachverhalt schließen. Denn nur ein potentiell oder hypothetisch gegebener Fall der Nutzung durch EU-Ausländer ist nicht ausreichend (ebenso VG München, U.v. 25.7.2017 – M 16 K 12.1915 – juris Rn. 64 ff.).
Dies gilt auch für den von der Klägerseite vorgetragenen hypothetischen Auslandsbezug durch ausländische Mitbewerber auf dem Glücksspielmarkt.
bb) Unabhängig vom Vorstehenden ist, selbst wenn für den Betrieb der (vier) streitgegenständlichen Spielhalle(n) ein grenzüberschreitender Sachverhalt zu bejahen ist, das Erfordernis einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der (vier) Spiehalle(n) nach § 24 GlüStV i.V.m. Art. 9 ff. AGGlüStV mit dem Unionsrecht vereinbar. Diese Regelungen zur Erlaubnispflicht zum Betrieb von Spielhallen nach dem 1. Juli 2017 verletzen nicht die Gewährleistungen der unionsrechtlichen Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit (Art. 56 und Art. 49 AEUV). Es liegen insoweit den Regelungen im GlüStV und im AGGlüStV zum Recht der Spielhallen legitime Ziele zur Beschränkung der Grundfreiheiten zugrunde.
(1) Obergerichtlich geklärt ist, dass die Erlaubnispflicht für den Betrieb von Spielhallen als Beschränkung der unionsrechtlichen Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist und diese Erlaubnispflicht geeignet ist, unionsrechtlich legitimierte Ziele zu gewährleisten. Diese werden durch die Regelungen im GlüStV und den Ausführungsregelungen der Länder – vorliegend der Art. 9 ff. AGGlüStV – in systematischer und kohärenter Weise verwirklicht.
Eine Beschränkung der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit muss das Diskriminierungsverbot beachten und als Ausnahmeregelung durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein. Der EuGH geht dazu in seiner Rechtsprechung davon aus, dass für die Regelungen der Glücksspiele „in Ermangelung einer Harmonisierung auf Unionsebene […] es den Mitgliedstaaten grundsätzlich frei (steht), die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen“ und „der Schutz der Verbraucher vor Spielsucht und die Verhinderung der Kriminalität und Betrug im Zusammenhang mit dem Spielen, zwingende Gründe des Allgemeininteresses sind, die Beschränkungen von Glücksspieltätigkeiten rechtfertigen können“ (EuGH, U.v. 11.6.2015 – Berlington Hungary u.a., C-98/14 – juris Rn. 56 und Rn. 58). Die Beschränkungen, die unter anderem auch in der Notwendigkeit der Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle liegen können, müssen zur Erreichung des verfolgten Ziels geeignet sein, was vom Gericht zu prüfen ist (EuGH, a.a.O., Rn. 64 f.).
In Anwendung dieser Vorgaben hat das OVG Niedersachsen im Einzelnen dargelegt, dass (unter anderem) die glücksspielrechtliche Erlaubnispflicht nach § 24 Abs. 1 GlüStV unionsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Die Suchtbekämpfung und der Jugend- und Spielschutz als legitime, in § 1 GlüStV vorgegebenen Ziele liegen im Rahmen eines kohärenten Konzepts zur Spielsuchtbekämpfung. Die von der Klägerin auch im vorliegenden Verfahren umfangreich vorgetragene anreizende und ermunternde Werbepraxis des Deutschen Toto- und Lotto-Blocks stellt dies nicht in Frage. Denn trotz dieser Werbung ist daraus kein Rückschluss darauf möglich, dass die Beschränkungen des Glücksspiels im Bereich der Spielhallen „lediglich scheinheilig zur Suchtbekämpfung eingeführt worden sind, tatsächlich aber anderen – insbesondere fiskalischen – Zwecken dienen“ (NdsOVG, B.v. 4.9.2017 – 11 ME 206/17 – juris Rn. 26 ff., Rn. 28; mit dem gleichen Ergebnis OVG Hamburg, U.v. 7.2.2018 – 4 Bf 217/17 – juris Rn. 150).
Es ist für die Kammer nicht erkennbar, dass von dieser rechtlichen Bewertung, die insbesondere auch die wissenschaftlichen Erkenntnisse zum problematischen Glücksspielverhalten an Geldspielautomaten, die den Regelungen im GlüStV und dem AGGlüStV für die Spielhallen zugrunde liegen, berücksichtigt (vgl. NdsOVG, a.a.O., Rn. 28), im vorliegenden Verfahren abzuweichen ist.
Auch wenn die Werbebeispiele, die die Klägerseite durch Ausdrucke aus dem Internet aus dem Bereich Lotto Bayern vorgelegt hat, eine spielanreizende Wirkung entfalten, wird „die Eignung zur Zielerreichung im Bereich der Spielhallen“ durch die gesetzlichen Regelungen des Betriebs der Spielhallen in den §§ 24 ff. GlüStV i.Vm. Art. 12 AGGlüStV nicht aufgehoben (NdsOVG, a.a.O., Rn. 28). Denn die Notwendigkeit der Kohärenz bedeutet nicht die „Gleichförmigkeit“ der staatlichen Regulierung des Glücksspiels in sämtlichen Bereichen. Vielmehr ist entscheidend, dass durch die gesetzlichen Regelungen des Glücksspiels in allen Bereichen die angemessene Suchtprävention verfolgt wird (BVerfG, U.v. 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – BVerfGE 145, 20 Rn. 123; dem folgend ausführlich auch VG Freiburg, U.v. 29.11.2017 – 1 K 2506/15 – juris Rn. 43 ff, zur Erfüllung des unionsrechtlichen Kohärenzgebots für den Bereich des Glücksspielrechts).
Dies ist entgegen dem umfangreichen Vorbringen des Bevollmächtigten der Klägerin auch hinsichtlich des tatsächlichen Vollzugs der Begrenzung anderer Formen des Glücksspiels der Fall. Angesichts einer Vielzahl von Glücksspielangeboten ist ein zeitgleiches Vorgehen aller Vollzugsbehörden gegen alle Anbieter selbst bei Einsatz erheblicher Ressourcen nicht möglich. Es liegt jedoch ein systematisches Handeln der nach der Zuständigkeitsverteilung der Länder zuständigen Behörden etwa hinsichtlich des Angebots im Bereich der Wetten, des Angebots von Glücksspielen im Internet (vgl. etwa die Untersagungsverfügung, die der Entscheidung des BVerwG, U.v. 26.10.2017 – 8 C 14.16 – juris zugrunde liegt, und dort im Einzelnen zum Verbot von Spielen im Internet und zum zeitlichen Ablauf des Einschreitens gegen Online-Spiele; ebenso NdsOVG, B.v. 12.4.2018 – 11 LA 501/17 – juris Rn. 40: „ist geklärt, dass ein strukturelles Vollzugsdefizit im Bereich der Online-Casinospiele […] nicht besteht“) und des Betriebs von Spielbanken (vgl. etwa OVG Hamburg, U.v. 7.2.2018 – 4 Bf 217/17 – juris Rn. 131 ff und Rn. 147 ff.) vor. Ein darüber hinausgehender, alle Bereiche des Glücksspiels umfassender, in einheitlicher Weise bestehender Vollzug ist demgegenüber nicht gefordert und auch faktisch nicht möglich (ebenso VG Freiburg, U.v. 29.11.2017 – 1 K 2506/15 – juris Rn. 51 ff.).
(2) Das von der Klägerseite zur Frage der Unionsrechtswidrigkeit der Regelungen des GlüStV weiter geltend gemachte unionsrechtliche Transparenzgebot, nach dem die Entscheidung über die Erteilung der spielhallenrechtlichen Erlaubnis an die Klägerin aufgrund objektiver, nicht diskriminierender und im Voraus bekannter Kriterien erfolgen muss, lässt vorliegend keine Gründe für eine andere Beurteilung erkennen.
Zum einen ist es insoweit bereits zweifelhaft, ob für die vorliegende Konstellation das europarechtliche Transparenzgebot überhaupt heranzuziehen ist. Wie das OVG Sachsen im Einzelnen dargelegt hat, ist das Transparenzgebot – anders als vorliegend – für den Bereich des staatlichen Sportwettenmonopols entwickelt worden, d.h. für den Bereich des auch für private Anbieter eröffneten Erlaubnisverfahrens bei einem in faktischer Weise weiter bestehenden staatlichen Monopolbereich. Dies ist vorliegend aber gerade nicht der Fall (vgl. im Einzelnen OVG Sachsen, B.v. 19.2.2018 – 3 B 3/18 – juris Rn. 14).
Unabhängig davon sind aber jedenfalls die Voraussetzungen für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach dem 1. Juli 2017 an die Klägerin durch die Regelungen in §§ 24 ff GlüStV i.V.m. Art. 9 ff. AGGlüStV in transparenter Weise geregelt. Es ist vor dem Hintergrund der gesetzlichen Regelungen für das Gericht nicht erkennbar, dass die Beklagte gegen das aus dem Transparenzgebot folgende Publizitätsgebot verstoßen hat und deshalb das Erfordernis einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die Klägerin nicht gilt (ebenso OVG Sachsen, B.v. 19.2.2018 – 3 B 3/18 – juris Rn. 15).
Die Erteilung der spielhallenrechtlichen Erlaubnis stellt entgegen der Auffassung der Klägerseite keine Verteilungsregelung einer begrenzten Konzession dar. Anders als im Regelungsbereich der Vermittlung von Sportwetten nach § 10a GlüStV, für die die Höchstzahl der Konzessionen auf 20 festgelegt ist (§ 10a Abs. 3 GlüStV), ist der Betrieb von Spielhallen nach §§ 24 ff. GlüStV unter Einhaltung der Mindestabstände bzw. unter Berücksichtigung des Verbundverbots an jedem Standort zulässig. Jeder private Betreiber kann bei der Beklagten als Ordnungsbehörde einen Antrag nach § 24 Abs. 1 GlüStV auf Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis stellen, so dass eine weitere Publizität nicht notwendig ist. Auch wenn die Mindestabstandsregelung (§ 25 Abs. 1 GlüStV) eine tatsächliche Begrenzung möglicher Standorte zur Folge hat, sind diese – tatsächlich im Staatsgebiet in großer Anzahl vorhandenen – Standorte nicht auszuschreiben. Denn unter Berücksichtigung der gesetzlichen Vorgaben des GlüStV und des AGGlüStV, die hinreichend bestimmt sind (BVerfG, U.v. 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 – BVerfGE 145, 20 Rn. 184 ff. für das hinsichtlich des Mindestabstands mit der Rechtslage nach bayerischem Landesrecht vergleichbare saarländische Spielhallengesetz), kann jeder Betreiber die Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle beantragen.
(3) Das Erfordernis der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis ab dem 1. Juli 2017 zum Betrieb der (vier) Spielhalle(n) der Klägerin nach § 24 Abs. 1 GlüStV ist entgegen der Auffassung der Klägerseite auch nicht deshalb unanwendbar, weil die Regelungen des GlüStV und die darauf gestützte Ausführungsregelungen nach Art. 9 ff. AGGlüStV der Notifizierungspflicht nach der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften unterliegen und diese Notifizierung nicht erfolgt ist. Insoweit hat bereits das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, U.v. 16.12.2017 – 8 C 6.15 – BVerwGE 157, 127 Rn. 86 ff.) ausführlich dargelegt, dass die Regelungen des GlüStV und der Ausführungsgesetze der Länder, vorliegend die Regelungen der Art. 9 ff. AGGlüStV, zwar die Größe des Glücksspielmarkts etwa durch die Abstandsregelungen etc. beeinflussen, aber nicht den Geldspielgeräten als Regelungsgegenstand „anhaften“. Dem folgend unterliegen die Regelungen des AGGlüStV, auf die die Beklagte die befristet erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis stützt, nicht der Notifizierungspflicht (ebenso etwa OVG Hamburg, U.v. 7.2.2018 – 4 Bf 217/17 – juris Rn. 223 ff.; VG Freiburg, U.v. 29.11.2017 – 1 K 2506/15 – juris Rn. 42).
c) Die für den Betrieb der (vier) streitgegenständlichen Spielhalle(n) nach § 24 Abs. 1 GlüStV ab dem 1. Juli 2017 erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis (Ziffer I. der Bescheide vom 10.10.2017) wurde von der Beklagten nach § 24 Abs. 2 Satz 2 GlüStV befristet erteilt. Die Befristung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum 30. Juni 2021 (Ziffer II. der angefochtenen Bescheide) ist rechtmäßig auf § 24 Abs. 2 Satz 2 GlüStV gestützt. Diese Vorschrift stellt entgegen der Auffassung des Bevollmächtigten der Klägerin eine ausreichende Rechtsgrundlage für die Befristungsentscheidung dar.
aa) Wie Vorstehend bereits im Einzelnen dargelegt, bestehen gegen die Anwendbarkeit der Regelungen des GlüStV und des AGGlüStV für den Betrieb der Spielhallen keine Bedenken. Damit ist die für den Betrieb der streitgegenständlichen (vier) klägerischen Spielhalle(n) notwendige glücksspielrechtliche Erlaubnis zwingend zu befristen („Sie ist schriftlich zu erteilen und zu befristen“; § 24 Abs. 2 Satz 2 GlüStV). Eine unbefristete Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis ist damit kraft Gesetzes ausgeschlossen.
bb) Bei der Dauer der Befristung hat sich die Beklagte an der Gültigkeitsdauer des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen orientiert, der nach § 35 Abs. 2 GlüStV bis zum 30. Juni 2021 abgeschlossen ist. Gleichzeitig wurde mit dieser Befristung die für den Betrieb der (vier) streitgegenständlichen Spielhalle(n) notwendige Befreiung nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i.V.m. Art. 12 AGGlüStV in gleicher Weise befristet. Da aber die Befreiung nach Art. 12 Satz 3 AGGlüStV „nicht über die Geltungsdauer des Glücksspielstaatsvertrags hinaus erteilt werden“ kann, ist sachgerecht, auch die für den Betrieb der Spielhallen notwendige glücksspielrechtliche Erlaubnis jedenfalls längstens bis zum Ablauf des Glücksspielstaatsvertrags zum 30. Juni 2021 zu befristen.
Weiter hat die Beklagte in den angefochtenen Bescheiden zu Recht ausgeführt, dass mit der Befristungsentscheidung der Entwicklung des Betriebs der Spielhallen, seines Umfeldes und etwaiger neuerer Erkenntnisse zum Spielsuchtprävention aus der Evaluation der nach dem GlüStV und dem AGGlüStV geltenden Regelungen Rechnung getragen werden kann. Damit wird die staatliche Kontroll- und Überwachungsmöglichkeit bei der Genehmigung von Glücksspielangeboten in geeigneter Weise gesichert und stellt für den Betreiber der Spielhalle eine angemessene Regelung für weitere Vermögensdispositionen dar (BayVGH, B.v. 26.3.2014 – 22 ZB 14.221 – juris Rn. 20; VG München, U.v. 13.10.2015 – M 16 K 14.4009 – juris Rn. 14 f.).
cc) Eine weitere Anhörung der Klägerin zur Befristungsentscheidung war nicht geboten.
Aus § 24 Abs. 2 Satz 2 GlüStV folgt die Pflicht der Beklagten, die glücksspielrechtliche Erlaubnis nur befristet zu erteilen. Da die Beklagte die Dauer der Geltung des Glücksspielstaatsvertrags für die Befristungsentscheidung ausgeschöpft hat, war auch eine weitere Anhörung der Klägerin nicht notwendig.
Insoweit bedurfte es auch nicht der Einräumung einer weiteren Umstellungsfrist. Der Klägerin war nach § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV für den Zeitraum zwischen dem 1. Juli 2012, d.h. mit dem Inkrafttreten des GlüStV durch Beschluss des Bayerischen Landtags vom 14. Juni 2012 (GVBl S. 318 und S. 392, BayRS 2187-4-I), und dem 30. Juni 2017 bereits ein fünfjähriger Übergangszeitraum für den Betrieb der (vier) Spielhalle(n) eingeräumt. Ein nochmaliger zusätzlicher Umstellungszeitraum über den 30. Juni 2021 hinaus war nach dieser Übergangsfrist nicht notwendig.
2. Die vorstehenden Erwägungen (Ziffer I.1) gelten in gleicher Weise für die von der Beklagten zeitlich befristet bis zum 30. Juni 2021 erteilte Befreiung von der Erfüllung des Verbots mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund (Ziffer III. der angefochtenen Bescheide vom 10.10.2017). Die Erteilung der Befreiung vom Verbot des Betriebs einer Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit – vorliegend je drei – weiteren Spielhallen steht (§ 25 Abs. 2 GlüStV), war nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i.V.m. Art. 12 Satz 1 AGGlüStV möglich.
Dass sich die vier streitgegenständlichen Spielhallen innerhalb eines Gebäudes in einem baulichen Verbund befinden, ist nach den von der Beklagten vorgelegten Bauplänen und Fotos für das Gericht unzweifelhaft. Insoweit kann auf die Ausführungen im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zwischen den Verfahrensbeteiligten (VG Augsburg, B.v. 9.10.2017 – Au 8 S 17.1028 u.a. – Rn. 65 ff.) verwiesen werden.
Vom Verbundverbot konnte die Beklagte die Klägerin für den Betrieb der vier streitgegenständlichen Spielhallen nach § 29 Abs. 4 Satz 4 i.V.m. Art. 12 Satz 1 AGGlüStV befreien. Diese Befreiung war nach Art. 12 Satz 3 AGGlüStV (längestens) auf die Geltungsdauer des Glücksspielstaatsvertrags, also auf den 30. Juni 2021, zu befristen. Auch insoweit bestehen ist aus den oben dargelegten Gründen (vgl. oben zu I.1.c) keine Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Befristungsentscheidung der Beklagten.
3. Die auflösende Bedingung in Ziffer V. der angefochtenen Bescheide vom 10. Oktober 2017 ist rechtmäßig. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV.
a) Die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis kann nach § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV mit Nebenbestimmungen versehen werden. Für die Vereinbarkeit dieser Vorschrift mit höherrangigem Recht gelten die oben zu Ziffer I.1 dargelegten Erwägungen in gleicher Weise, darauf kann zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen werden.
b) Die von der Klägerin betriebenen vier streitgegenständlichen Spielhallen befinden sich innerhalb eines Gebäudes in einem baulichen Verbund. Damit ist für den Betrieb dieser Spielhallen neben der glücksspielrechtlichen Erlaubnis auch die Befreiung vom Verbundverbot des § 25 Abs. 2 GlüStV notwendig (§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i.V.m. Art. 12 Satz 1 AGGlüStV). Insbesondere die nach Art. 12 Satz 1 AGGlüStV zwingende Begrenzung der maximalen Anzahl auf 48 Geldspielgeräte innerhalb der vier Spielhallen in dem Gebäude …-Str. … ist somit während der Dauer der Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis und der Befreiung vom Verbundverbot von der Klägerin ohne Ausnahme zu beachten.
In ihrem Anpassungskonzept vom 3. Mai 2017, ergänzt am 6. Juli 2017, hat die Klägerin unter anderem die Anzahl der in den vier Spielhallen aufgestellten Geldspielgeräte auf 48 begrenzt und somit (erst) die Voraussetzungen für die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis und der notwendigen Befreiung vom Verbundverbot für den Betrieb der vier streitgegenständlichen Spielhallen geschaffen. Die dauerhafte Einhaltung dieser Höchstzahl der Geldspielgeräte sowie die Einhaltung der weiteren Anforderungen des Anpassungskonzepts der Klägerin zur Erreichung der in § 1 GlüStV genannten Ziele konnte die Beklagte durch die in Ziffer V. der angefochtenen Bescheide enthaltene auflösende Bedingung als Nebenbestimmung zur glücksspielrechtlichen Erlaubnis verbindlich machen.
Ohne die Einhaltung des Anpassungskonzepts würde es an der Genehmigungsfähigkeit des Betriebs der vier streitgegenständlichen Spielhallen fehlen. Der Betrieb der Spielhallen widerspräche in diesem Fall den Zielen des § 1 GlüStV, insbesondere dem Verbundverbot des § 25 Abs. 2 GlüStV. Die Klägerin hat für den Betrieb ihrer Spielhallen die Anforderungen des Anpassungskonzepts deshalb dauerhaft sicherzustellen.
4. Die Nebenbestimmungen in den Ziffern VI. d, e, f und h der angefochtenen Bescheide vom 10. Oktober 2017 finden ihre Rechtsgrundlagen in § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV und, soweit sie nur den Wortlaut der gesetzlichen Regelungen wiederholen, in § 5 Abs. 3 und § 26 Abs. 1 GlüStV.
a) „Von der äußeren Gestaltung der Spielhalle darf keine Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele ausgehen oder durch eine besonderes auffällige Gestaltung ein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werden“ (§ 26 Abs. 1 GlüStV). Die Nebenbestimmung in Ziffer VI. d der angefochtenen Bescheide wiederholt diesen Wortlaut des Gesetzes, ohne eine darüber hinaus gehende weitere Regelung zu treffen.
Ist somit bereits zweifelhaft, ob der Klägerin gegenüber durch diese Nebenbestimmung eine anfechtbare Regelung getroffen wird, bestehen aber jedenfalls keine Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit dieser Nebenbestimmung. Wie oben zu I.1 im Einzelnen bereits dargelegt, sind die Regelungen des GlüStV und des AGGlüStV mit höherrangigem Recht, insbesondere mit dem Unionsrecht vereinbar. Das Werbeverbot des § 26 Abs. 1 GlüStV dient dem Spielerschutz, damit wird in geeigneter Weise ein zwingendes Allgemeininteresse verfolgt.
Dass damit der Klägerin jede Werbemöglichkeit genommen ist, ist für das Gericht nicht erkennbar. Mit diesem Werbeverbot wird nur die besonders auffällige Gestaltung der Werbung untersagt. Eine nicht spielanreizende Werbung bleibt der Klägerin möglich.
b) In Ziffer VI. e der angefochtenen Bescheide (Verbot der Verwendung von Pylonen und/oder ähnlich besonders auffällige Gestaltungen von Werbemitteln) hat die Beklagte zum einen ebenfalls nur die Regelung in § 26 Abs. 1 GlüStV wiederholt. Für die Rechtmäßigkeit dieser Nebenbestimmung gelten die vorstehenden Ausführungen in gleicher Weise.
Hinsichtlich des auf dem Grundstück …-Str. … aufgestellten Pylons hat es die die Beklagte in Ziffer VI. e der angefochtenen Bescheide der Klägerin in rechtlich nicht zu beanstandender Weise untersagt, diesen zu Werbezwecken für den Betrieb der (vier) Spielhalle(n) zu verwenden.
Nach den Feststellungen der Beklagten ist im Baugenehmigungsverfahren auf dem Grundstück …-Str. … die Aufstellung eines Pylon mit einer Gesamthöhe von 19 Meter erlaubt worden. Aufgrund dieser Höhe ist die an dem Pylon angebrachte Werbung für die Spielhalle(n) der Klägerin auf große Entfernung sichtbar, was sich auch aus den von der Beklagten vorgelegten Lichtbildern (Anlage 4 der Beiakten zu den Verfahren Au 8 S. 17.1028 – 1035) ergibt. Hinzu kommt die auf dem Pylon nach drei Seiten angebrachte Aufschrift („Casino“), die ebenfalls aufgrund der Gestaltung und Größe der Werbeaufschrift auf eine anreizende Werbewirkung gerichtet ist.
Vor diesem tatsächlichen Hintergrund ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Beklagte der Klägerin in Ziffer VI. e die Verwendung dieses Werbepylons und ähnlich besonders auffälliger Werbemittel untersagt.
c) Das in Ziffer VI. f der angefochtenen Bescheide geregelte Verbot, die Spielhalle(n) als „Casino“ und/oder „Spielbank“ zu bezeichnen, und in der laufenden Werbung für den Betrieb der (vier) Spielhalle(n) diese Bezeichnungen zu verwenden, hat die Beklagte zu Recht auf § 26 Abs. 1 GlüStV gestützt.
Mit der Regelung in § 26 Abs. 1 GlüStV wird eine Werbung für den Betrieb von Spielhallen, die einen zusätzlichen Spielanreiz schafft, untersagt. Damit ist im Interesse des Spielerschutzes Werbung, die den zum Glücksspiel Unentschlossenen zur Teilnahme am Spiel motivieren soll, ausgeschlossen. Nur die Werbung, die maßvoll und strikt auf das begrenzt bleibt, was erforderlich ist, um den zum Spiel Entschlossenen zum legalen Glücksspielangebot hinzulenken, ist mit diesem Ziel vereinbar und damit zulässig (BVerwG, U.v. 20.6.2013 – 8 C 17.12 – juris Rn. 44 ff.).
Die Bezeichnung der (vier) Spielhalle(n) der Klägerin auf dem Grundstück …-Str. … als „Casino“, mit der die Klägerin nach den von der Beklagten vorgelegten Lichtbildern (Anlage 4 der Beiakten zu den Verfahren Au 8 S. 17.1028 – 1035) sowohl auf dem Werbepylon als auch über den Eingängen zu den Spielhallen geworben hat, ist mit der vorgenannten Begrenzung der Werbung nicht vereinbar. Aufgrund der Größe und der durch die Gestaltung der Werbung auf große Entfernung verbundenen Sichtbarkeit der verwendeten Schriftzüge wird mit der Bezeichnung als „Casino“ eine spielanreizende Wirkung geschaffen. Die Begriffe „Casino“ und „Spielbank“ sind nach dem natürlichen Sprachgebrauch mit dem sog. „großen Spiel“, d.h. mit der Aussicht auf hohe Gewinne, verbunden. Für die Spielhalle wird damit in einer Weise geworben, die nicht nur eine Werbung zum Betrieb einer Spielhalle und den darin angebotenen Spielen an Geldspielautomaten darstellt, sondern über diese hinaus als spielanreizend anzusehen ist.
Anders als in dem Sachverhalt, der der vom Bevollmächtigen der Klägerin herangezogenen Entscheidung des VG Regensburg zugrunde liegt (VG Regensburg, U.v. 5.3.2015 – RN 5 K 13.1281 – juris), hat die Beklagte vorliegend das Werbeverbot in Bezug auf die Bezeichnung der (vier) Spielhalle(n) als „Casino“ und/oder „Spielbank“ zu Recht erlassen. Die tatsächlichen Umstände, auf die das Werbeverbot vorliegend gestützt wird, sind auf eine spielanreizende Wirkung der Werbung der Klägerin gerichtet, die über die als zulässig anzusehende Information über das Glücksspielangebot der Klägerin hinausgeht.
d) Die in Ziffer VI. h der angefochtenen Bescheide verbotene Werbung im Internet und im Fernsehen sowie über Telekommunikationsanlagen hat die Beklagte zu Recht auf § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV gestützt.
Auch insoweit ist es bereits fraglich, ob durch die bloß den Wortlaut der gesetzlichen Vorschrift wiederholende Nebenbestimmung gegenüber der Klägerin eine anfechtbare Regelung getroffen worden ist. Jedenfalls aber bestehen keine Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit dieser Nebenbestimmung. Wie oben zu I.1 im Einzelnen bereits dargelegt, sind die Regelungen des GlüStV und des AGGlüStV mit höherrangigem Recht, insbesondere mit dem Unionsrecht vereinbar. Das Werbeverbot des § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV dient dem Spielerschutz, damit wird in geeigneter Weise ein zwingendes Allgemeininteresse verfolgt.
5. Die Nebenbestimmung in Ziffer VI. p der angefochtenen Bescheide hat die Beklagte zu Recht auf § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV gestützt. Die Hinweispflichten der Klägerin gegenüber dem in ihren Spielhallen beschäftigten Personal und die entsprechenden Dokumentationspflichten sind rechtmäßig.
Nach § 6 GlüStV haben Veranstalter von öffentlichen Glücksspielen, somit auch die Klägerin als Betreiberin der (vier) streitgegenständlichen Spielhalle(n) (vgl. § 3 Abs. 2 i.V.m. Abs. 7 GlüStV), ein Sozialkonzept zu entwickeln und ihr Personal zu schulen, um der Entstehung von Glücksspielsucht durch den Betrieb der Spielhallen vorzubeugen. Diese Verpflichtung der Klägerin dient dem Spielerschutz und damit der Verwirklichung zwingender Allgemeininteressen.
Die Klägerin hat im Rahmen der Antragstellung für die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der (vier) streitgegenständlichen Spielhalle(n) ein Sozialkonzept vorgelegt und die Mitarbeiter in den Spielhallen zu den Inhalten des Sozialkonzepts unterwiesen (vgl. die Anlagen „ALHR 3“ der Klägerin zum Antragsschriftsatz vom 7.7.2017 in den Verfahren Au 8 S 17.1028 – 1035). Insbesondere ist dabei nach den vorgelegten Zertifikaten Gegenstand dieser Schulungen auch „Gesetzliches Grundlagenwissen“, d.h. die Vermittlung der Regelungen des GlüStV und des AGGlüStV für den Betrieb der Spielhallen.
Wenn mit der Nebenbestimmung in Ziffer VI. p der angefochtenen Bescheide von der Klägerin gefordert wird, dass sie das bei ihr beschäftigte Personal bei der Aufnahme des Arbeitsverhältnisses auf die für die Tätigkeit relevanten Bestimmungen des GlüStV und des AGGlüStV hinweist, so geht dies somit nicht über das hinaus, was im Rahmen des gesetzlich zwingenden Sozialkonzepts von der Klägerin bereits erfüllt werden muss. Denn das in § 6 GlüStV geforderte Sozialkonzept enthält insbesondere auch die Schulungsverpflichtung für die Mitarbeiter der Spielhalle (vgl. § 6 Satz 2 GlüStV), d.h. die Schulung der Mitarbeiter zu den relevanten Bestimmungen des GlüStV und des AGGlüStV.
Die weiter in der Nebenbestimmung in Ziffer VI. p geregelte Hinweispflicht der Klägerin an das bei ihr beschäftigte Personal auf die Auflagen der erteilten glücksspielrechtlichen Erlaubnis stellt keine zusätzliche Regelung zulasten der Klägerin dar, sie umfasst ebenfalls nur die im Rahmen die von der Klägerin als Betreiberin der Spielhalle nach §§ 5 ff. GlüStV zwingend zu erfüllenden Konzepte. Im Gegensatz zur Auffassung der Klägerseite erfasst die Hinweispflicht insoweit nämlich nicht die Regelungen zur Befristung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis bzw. zur Befristung zur Befreiung vom Verbundverbot. Vielmehr stehen die Auflagen, auf die die Klägerin das bei ihr beschäftigte Personal nachweislich hinweisen muss, im Zusammenhang mit der Erfüllung der von ihr im Rahmen der Antragstellung nach §§ 5 ff. GlüStV vorgelegten Konzepte. Zur Erfüllung der Ziele des § 1 GlüStV ist die Klägerin verpflichtet, im Rahmen des Betriebs der Spielhallen die im Interesse des Spieler- und Jugendschutzes erlassenen Auflagen einzuhalten, das in den Spielhallen beschäftigte Personal ist auf diese Auflagen hinzuweisen.
II.
Der vom Bevollmächtigten der Klägerin in Ziffer 5. des Klageschriftsatzes vom 3. April 2018 erhobene Antrag ist unzulässig, er ist im Übrigen auch unbegründet.
Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der Feststellung hat und der Kläger die Rechte nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann (§ 43 Abs. 2 VwGO). Damit wird nach dem Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage diese ausgeschlossen, wenn für die Rechtsverfolgung unmittelbarere, sachnähere Klagemöglichkeiten zur Verfügung stehen (W.-R. Schenke, in Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 43 Rn. 26). Letzteres ist vorliegend der Fall.
Mit der von der Klägerin unter den Ziffern 1. mit 4. des Klageschriftsatzes vom 3. April 2018 verfolgten Klageanträgen wendet sie sich zulässig gegen Auflagen in den Bescheiden vom 10. Oktober 2017. Mit diesen Bescheiden wurde ihr eine glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb der (vier) streitgegenständlichen Spielhalle(n) erteilt (Ziffer I. der Bescheide). Diese glücksspielrechtliche Erlaubnis hat die Klägerin nicht angefochten. Die in den Nebenbestimmungen zur Erlaubnis enthaltenen Auflagen – Befristung der Erlaubnis und der Befreiung bzw. sonstige Auflagen für die Einhaltung des Anpassungskonzepts, die Werbung für den Betrieb der Spielhallen sowie zu den Informationspflichten für die Mitarbeiter – hat die Klägerin isoliert angefochten und kann somit das Klageziel der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, die die Klägerin bei der Beklagten ausdrücklich begehrt hat, ohne belastende Auflagen im sachnäheren Anfechtungsprozess erreichen. Eine darüber hinausgehende, mit einem eigenen Klagebegehren zu verfolgende Feststellung ist somit nicht notwendig.
Unabhängig von der fehlenden Zulässigkeitsvoraussetzung wäre die Feststellungsklage auch als unbegründet abzuweisen. Wie oben zu I.1.a im Einzelnen dargelegt, ist für den Betrieb der (vier) streitgegenständlichen Spielhalle(n) der Klägerin ab dem 1. Juli 2017 eine glücksspielrechtliche Erlaubnis und die Befreiung vom Verbundverbot nach §§ 24 ff. GlüStV, Art. 9 ff. AGGlüStV notwendig. Zweifel an der Anwendbarkeit der Vorschriften bestehen für das Gericht nicht. Auf die diesbezüglichen obigen Ausführungen wird zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen.
Der Antrag auf Feststellung, dass die Klägerin zum Betrieb der streitgegenständlichen Spielhalle, den der Bevollmächtigte der Klägerin unter Ziffer 5. des Schriftsatzes vom 3. April 2018 stellt, ist somit auch unbegründet.
III.
Die unter Ziffer 6. des Schriftsatzes vom 3. April 2018 gestellten hilfsweisen Anträge auf Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis ohne die Nebenbestimmungen zur Befristung bzw. ohne die Auflagen unter Ziffer V. und VI. d, VI. e, VI. f, VI. h und VI. p der Bescheide vom 10. Oktober 2017 sind unzulässig. Mit den in der Hauptsache erhobenen Klageanträgen auf die Aufhebung der Befristungsentscheidungen bzw. die Aufhebung der Auflagen kann die Klägerin das von ihr verfolgte Klageziel durch das Anfechtungsbegehren in gleicher Weise erreichen. Davon geht im Übrigen auch die Klägerseite aus, die mit den Anträgen unter Ziffern 1. mit 4. des Schriftsatzes vom 3. April 2018 in der Hauptsache die Aufhebung der Nebenbestimmungen und Auflagen im Wege der Anfechtung begehrt und diese als ohne weitere zulässig ansieht (S. 16. des Schriftsatzes vom 3.4.2018).
IV.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Klägerin trägt als unterlegener Teil die Kosten des Verfahrens.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.