Europarecht

Aktenzeichen  Au 8 K 17.1088, Au 8 K 17.1090, Au 8 K 17.1092, Au 8 K 17.1093

Leitsatz

1. Das ab dem 1. Juli 2017 geltende Erfordernis der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV für den Betrieb einer Spielhalle ist mit dem Verfassungsrecht vereinbar (Anschluss an BVerfG, U.v. 7.3.2017 – 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – BVerfGE 145, 20). Insbesondere ist das Nebeneinander von glücksspielrechtlicher Erlaubnis und dem Erfordernis der gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33c GewO für den Betrieb einer Spielhalle nach bayerischem Landesrecht (Art. 9 AGGlüStV) verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. (Rn. 50 – 57)
2. § 24 Abs. 1 GlüStV i.V.m. Art. 9 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV) vom 20. Dezember 2007 (GVBl S. 922, BayRS 2187-3-I) sind mit dem Unionsrecht vereinbar. Insbesondere ist aus der Werbepraxis des Deutschen Toto- und Lotto-Blocks keine inkohärente Regulierung des Glücksspielrechts ableitbar (Anschluss an NdsOVG, B.v. 4.9.2017 – 11 ME 206/17 – juris; OVG Hamburg, U.v. 7.2.2018 – 4 Bf 217/17 – juris). (Rn. 65 – 73)
3. Die für den Betrieb einer Spielhalle nach § 24 Abs. 1 GlüStV erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis stellt keine Dienstleistungskonzession im Sinne der Richtlinie 2014/23/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die Konzessionsvergabe (RL 2014/23/EU – sog. Konzessionsvergaberichtlinie) dar, es handelt sich um einen ordnungsrechtlichen Verwaltungsakt (ebenso VG Freiburg, U.v. 29.11.2017 – 1 K 2506/15 – juris) (Rn. 74 – 79)
4. Die Regelungen der § 24 Abs. 1 GlüStV, Art. 9 ff. AGGlüStV unterliegen nicht der Notifizierungspflicht nach der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (Anschluss an BVerwG, U.v. 16.12.2017 – 8 C 6.15 – BVerwGE 157, 127). (Rn. 80)

Tenor

I. Die Verfahren Au 8 K 17.1088, Au 8 K 17.1090, Au 8 K 17.1092 und Au 8 K 17.1093 werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.
II. Die Klagen werden abgewiesen.
III. Die Kosten der Verfahren hat die Klägerin zu tragen.
IV. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Gründe

Über die erhobenen vier Klagen gegen die vier – die Spielhallen der Klägerin im südlichen Gebäudeteil des Gebäudes …-Str. … betreffenden – angefochtenen Bescheide der Beklagten vom 30. Juni 2017 konnte nach § 93 Satz 1 VwGO nach Verbindung der Klagen im vorliegenden Urteil entschieden werden.
Die Klagen sind zulässig erhoben, soweit sie als Versagungsgegenklage auf die Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung der jeweiligen glücksspielrechtlichen Erlaubnisse für den Betrieb der streitgegenständlichen vier Spielhallen im südlichen Gebäudeteil des Gebäudes …-Str. … gerichtet sind. Die zulässig erhobenen Klagen bleiben jedoch erfolglos, da die Klägerin keinen Anspruch auf die Erteilung einer (zeitlich befristeten oder unbefristeten) glücksspielrechtlichen Erlaubnis geltend machen kann. Wegen des Fehlens eines Anspruchs auf die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der vier streitgegenständlichen Spielhallen hat die Beklagte gegenüber der Klägerin auch deren Schließung zu Recht angeordnet. Die angefochtenen Bescheide vom 30. Juni 2017 sind rechtmäßig und verletzten die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1, Abs. 5 VwGO).
Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vom 12. Juni 2018 über den im Schriftsatz vom 21. November 2017 gestellten Antrag hinaus die Feststellung beantragt hat, dass zwischen den Beteiligten kein Rechtsverhältnis besteht, wonach die Beklagte berechtigt ist, den Erlass einer Untersagungsverfügung und/oder die Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens gegenüber der Klägerin von deren Teilnahme an den Verfahren zur Erlangung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis und/oder dem Erhalt der Erlaubnis abhängig zu machen, ist dieser Feststellungsantrag unzulässig.
1. Die Klägerin benötigt für den Betrieb der (vier) streitgegenständlichen Spielhalle(n) im südlichen Gebäudeteil des Grundstücks …-Str. … nach § 24 Abs. 1 des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (GlüStV; durch Beschluss des Bayerischen Landtags vom 14. Juni 2012 mit Wirkung zum 1. Juli 2012 in Kraft getreten, GVBl S. 318 und S. 392, BayRS 2187-4-I) i.V.m. Art. 9 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV) vom 20. Dezember 2007 (GVBl S. 922, BayRS 2187-3-I), zuletzt geändert durch Änderungsgesetz vom 24. Juli 2017 (GVBl S. 393), eine spielhallenrechtliche Erlaubnis. Von diesem Erfordernis ist nicht aus Gründen der Verfassungswidrigkeit oder der Unionsrechtswidrigkeit der Regelungen des GlüStV und des AGGlüStV abzuweichen.
a) Die Klägerin betreibt im südlichen Teil des Gebäudes …-Str. … vier Spielhallen i.S.d. § 3 Abs. 7 GlüStV.
aa) Nach dieser Vorschrift ist eine Spielhalle ein Unternehmen oder der Teil eines Unternehmens, das ausschließlich oder überwiegend der Aufstellung von Spielgeräten im Sinne des § 33c Abs. 1 Satz 1 der Gewerbeordnung (GewO), d.h. dem gewerbsmäßigen Betrieb von Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit, dient. Dies ist bei den vier Spielhallen der Klägerin unstreitig der Fall, da sie in dem südlichen Teil des Gebäudes …-Str. … nach ihrem Antrag vom 3. Mai 2017 zusammen insgesamt 48 Geldspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit, jeweils zwölf Geldspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit pro Spielhalle (Angaben im jeweiligen Werbekonzept vom 25.4.2017, Bl. 159, 213, 266 und 320 der Behördenakte), aufstellen will.
bb) Dass die Klägerin in drei der vier Spielhallen neben den je zwölf Geldspielgeräten mit Gewinnmöglichkeit weitere – nach den Angaben der Klägerin je Spielhalle eines bis drei – Unterhaltungsgeräte ohne Gewinnmöglichkeit aufstellen will (Angaben im jeweiligen Werbekonzept vom 25.4.2017, Bl. 159, 213, 266 und 320 der Behördenakte), ändert an der vorstehenden Beurteilung nichts.
§ 3 Abs. 7 GlüStV erfasst auch die Spielhallen, in denen – wie vorliegend – in nicht nur ausschließlicher sondern in überwiegender Weise Geldspielgeräte im Sinne des § 33c GewO aufgestellt sind. Auf diese Spielhallen sind die in § 2 Abs. 3 GlüStV genannten Regelungen des GlüStV anwendbar, auch soweit durch die Regelungen des GlüStV der Betrieb der Unterhaltungsgeräte ohne Gewinnmöglichkeit betroffen ist. Denn der staatsvertragliche Spielhallenbegriff erfasst sämtliche Unternehmen, die dem Spielhallenbegriff des § 33i GewO, also in denen ausschließlich oder überwiegend Geldspielgeräte im Sinne des § 33c Abs. 1 Satz 1 GewO betrieben werden, unterliegen. Nur Spielhallen, die keine Geld- oder Warenspielgeräte bereithalten, sind vom Anwendungsbereich des GlüStV ausgenommen (Dietlein/Hüsken, in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 2 GlüStV Rn. 15; ebenso BayVGH, B.v. 22.12.2017 – 22 CS17.2261 – juris Rn. 34).
b) Für den Betrieb der vier streitgegenständlichen Spielhallen im südlichen Teil des Gebäudes …-Str. … benötigt die Klägerin somit ab dem 1. Juli 2017 eine glücksspielrechtliche Erlaubnis (§ 24 Abs. 1 GlüStV). Diesem Erfordernis steht höherrangiges Recht nicht entgegen. Die Regelung des § 24 Abs. 1 GlüStV i.V.m. Art. 9 Abs. 1 AGGlüStV ist mit Verfassungsrecht vereinbar (dazu nachfolgend zu aa). Dem Erfordernis der glücksspielrechtlichen Erlaubnis steht auch höherrangiges Unionsrecht nicht entgegen (dazu nachfolgend zu bb).
aa) Entgegen den Ausführungen in der Klagebegründung und dem Vorbringen der Klägerseite in der mündlichen Verhandlung vom 12. Juni 2018 ist das Erfordernis der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der (vier) Spielhalle(n) mit Verfassungsrecht vereinbar.
(1) In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass die Regelungen des GlüStV und die auf die §§ 24 ff. GlüStV gestützten Regelungen der Art. 9 ff. AGGlüStV zum Betrieb der Spielhallen mit den Grundrechten der Klägerin aus Art. 12, Art. 14 und Art. 3 Grundgesetz (GG) vereinbar sind. Die von den Ländern im Rahmen der bundesrechtlichen Kompetenzordnung (vgl. BVerfG, U.v. 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – BVerfGE 145, 20 LS 1 und Rn. 97 ff.) erlassenen Regelungen für die Anforderungen an den Betrieb von Spielhallen nach den §§ 24 ff. GlüStV i.V.m. den Ausführungsregelungen im Landesrecht sind verfassungsgemäß. Dies hat das Bundesverfassungsgericht in der vorgenannten Entscheidung insbesondere auch für die landesrechtlichen Regelungen zur Regulierung des Spielhallensektors in Bayern ausgeführt (BVerfG, U.v. 7.3.2017, a.a.O.).
Als Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit finden die Regelungen des GlüStV und des AGGlüStV zur Zulassung und zum Betrieb von Spielhallen ihre Rechtfertigung durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls. Mit diesen Regelungen wird, wie das Bundesverfassungsgericht umfassend dargelegt hat, in verhältnismäßiger Weise die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht verfolgt (BVerfG, U.v. 7.3.2017, a.a.O., LS 2 und Rn. 127 ff.). Dem folgt die Kammer in vollem Umfang (vgl. insoweit auch zur Bindungswirkung des Gerichts: § 31 Abs. 1 BVerfGG) und verweist zur Vermeidung von Wiederholungen zur näheren Begründung auf die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in der genannten Entscheidung.
Da das Eigentumsgrundrecht nach Art. 14 Abs. 1 GG nicht weitergehend geschützt ist als das Grundrecht nach Art. 12 Abs. 1 GG, ist auch insoweit mit dem Erfordernis der spielhallenrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der (vier) Spielhalle(n) in § 24 Abs. 1 GlüStV i.V.m. den Anforderungen in Art. 9 ff. AGGlüStV eine verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung getroffen (BVerfG, a.a.O., Rn. 169).
Hinsichtlich des gerügten Verstoßes gegen Art. 3 GG hat das Bundesverfassungsgericht im Einzelnen dargelegt, dass die Regelungen des GlüStV und der Ausführungsregelungen in den Ländern eine gegenüber den Betreiber von Spielbanken und Geldspielgeräten in Gaststätten gerechtfertigte Ungleichbehandlung enthalten, die dem unterschiedlichen Gefährdungspotential des jeweiligen Glücksspiels und den Unterschieden der Spielorte gerecht wird (BVerfG, a.a.O., Rn. 170 ff.; ausführlich ebenso BVerwG, U.v. 16.12.2016 – 8 C 6.15 – BVerwGE 157, 127 Rn. 76 ff.).
(2) Die Regelungen des § 24 Abs. 1 GlüStV i.V.m. Art. 9 ff. AGGlüStV sind entgegen der von der Klägerseite in der mündlichen Verhandlung vom 12. Juni 2018 vertretenen Auffassung auch nicht deshalb als verfassungswidrig und somit als unverhältnismäßiger Eingriff in die für die Klägerin geltend gemachten Grundfreiheiten anzusehen, weil von der Klägerin für den Betrieb der (vier) streitgegenständlichen Spielhalle(n) neben der gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33c GewO auch eine glücksspielrechtliche Erlaubnis gefordert wird.
Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG den Ländern die Kompetenz zur Regelung des Rechts der Spielhallen in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise übertragen. Die daneben nach §§ 33c ff. GewO bestehenden weiteren gewerberechtlichen Regelungen zu den Anforderungen an die Zulassung und den Betrieb von Spielhallen sind davon abgegrenzt, so dass eine verfassungsrechtliche unzulässige Überschneidung der beiden Regelungsbereiche zu verneinen ist (BVerfG, U.v. 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – BVerfGE 145, 20 Rn. 98 ff., Rn. 108).
In Ausfüllung dieser ihm übertragenen Gesetzgebungskompetenz hat der Landesgesetzgeber mit den Regelungen des AGGlüStV die im GlüStV enthaltenen Anforderungen für Spielhallen ausgestaltet (vgl. lit. B im Vorblatt zur Gesetzesbegründung zum AGGlüStV, LT-Drs. 16/12192, S. 1 f., sowie die Gesetzesbegründung zu Nr. 10 [Neuregelung in Art. 9 bis 12 AGGlüStV], a.a.O., S. 13 f.). Die daneben geltenden gewerberechtlichen Anforderungen bleiben als weiter bestehende bundesgesetzlichen Regelungen davon unberührt und stellen somit keinen unverhältnismäßigen Eingriff in die geltend gemachten Grundfreiheiten der Klägerin dar (vgl. BVerwG, U.v. 5.4.2017 – 8 C 16.16 – juris Rn. 28; vgl. auch zur alleinigen Befugnis der Mitgliedstaaten zur Regelung des Glücksspielrechts nach deren jeweiliger Verfassungsordnung: EuGH, U.v. 12.6.2014 – Digibet und Albers, C-156/13 – NVwZ 2014, 1001 Rn. 33 f.)
bb) Das Erfordernis einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV für den Betrieb der (vier) Spielhalle(n) ist mit dem Unionsrecht vereinbar. Die Klägerin kann sich deshalb entgegen der Ausführungen der Klägerseite in ihrem schriftsätzlichen und dem Vorbringen in der mündlichen Verhandlung vom 12. Juni 2018 nicht darauf berufen, dass ihr das Fehlen der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nicht entgegengehalten werden darf.
(1) Aus den Ausführungen des Bevollmächtigten der Klägerin in der Klagebegründung vom 21. November 2017 ist für das Gericht im Ergebnis nicht erkennbar, dass es sich bei dem Betrieb der (vier) streitgegenständlichen Spielhalle(n) der Klägerin um einen Sachverhalt handelt, der einen grenzüberschreitenden Bezug aufweist und zugunsten der Klägerin der Anwendungsbereich der unionsrechtlichen Grundfreiheiten eröffnet ist.
Als inländische juristische Person mit Sitz im Inland ist der Anwendungsbereich der unionsrechtlichen Grundfreiheiten für die Klägerin nicht offensichtlich eröffnet. Der Betrieb der Spielhallen stellt keinen grenzüberschreitenden Vorgang dar. Damit kommt ein Anwendungsvorrang der unionsrechtlichen Grundfreiheiten des Niederlassungsrechts, Art. 49 ff. des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), und des Dienstleistungsverkehrs, Art. 56 ff. AEUV, der dazu führen könnte, dass die Regelungen zur Erlaubnispflicht von Spielhallen in § 24 GlüStV und den Ausführungsregelungen in Art. 9 ff. AGGlüStV nicht anzuwenden wären, nicht in Betracht (BVerwG, U.v. 16.12.2016 – 8 C 6.15 – NVwZ 2017, 791 Rn. 83; NdsOVG, B.v. 4.9.2017 – 11 ME 206/17 – juris Rn. 21; OVG Hamburg, U.v. 7.2.2018 – 4 Bf 217/17 – juris Rn. 148; OVG Sachsen, B.v. 19.2.2018 – 3 B 3/18 – juris Rn. 13; mit ausführlicher Begründung VG München, B.v. 14.9.2017 – M 16 S 17.3330 – juris Rn. 22 ff.; vgl. auch VG München, U.v. 25.7.2017 – M 16 K 12.1915 – juris Rn. 64 ff.). In der von der Klägerseite im ergänzenden Schriftsatz vom 6. April 2018 genannten Entscheidung des VG Chemnitz (VG Chemnitz, U.v. 13.12.2017 – 3 K 1980/14 – nicht veröffentlicht) sind keine zu dieser Auffassung gegenteiligen Ausführungen enthalten („kann dahinstehen, ob der vom Kläger vorgetragene Verstoß gegen Rechtsvorschriften der Europäischen Union vorliegt“; S. 9 des UA).
Auch soweit die Klägerin zur Begründung eines grenzüberschreitenden Sachverhalts vorliegend in der Klage auf die Nähe der streitgegenständlichen (vier) Spielhalle(n) zu einer Bundesfernstraße abstellt, führt dies zu keiner anderen Bewertung. Dass die Nähe zu einer Bundesfernstraße zu der, wie die Klägerseite im ergänzenden Schriftsatz vom 6. April 2018 vorträgt, überwiegenden Nutzung der Spielhalle durch EU-Ausländer führt, ist für die Kammer nicht erkennbar. Zu dieser von der Klägerin getroffene Behauptung war auch von Seiten der Beklagten keine weitere Ermittlung vorzunehmen, da Anhaltspunkte, die über die rein räumliche Nähe zu einer Bundesfernstraße hinausgehen, für diese überwiegende Nutzung nicht ersichtlich sind.
Wenn die Klägerseite darüber hinaus in den parallel geführten Verfahren hinsichtlich der Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der vier im nördlichen Gebäudeteil des Grundstücks …-Str. … gelegenen Spielhallen (Au 8 K 17.1676 bis 1679) vorträgt, die (vier) Spielhalle(n) liegen in der Nähe des Hauptbahnhofs, so dass auch aus diesem Grund von einer starken Frequentierung der Spielhallen durch EU-Ausländer auszugehen ist, ist dies bereits aus tatsächlichen Gründen für die Begründung eines grenzüberschreitenden Bezugs auszuschließen. Die Spielhallen liegen etwa 120 Straßenkilometer vom Hauptbahnhof … entfernt, ein irgendwie gearteter Bezug zu Reisenden aus dem EU-Ausland zum Betrieb der Spielhalle ist somit nicht erkennbar.
Soweit von der Klägerseite auf die Rechtsprechung des EuGH zum „hypothetischen Auslandsbezug“ abgestellt wird, ist dieser vorliegend nach dem Akteninhalt ebenfalls nicht erkennbar. Denn die von der Klägerin genannten (ausländischen) Wettbewerber auf dem Glücksspielmarkt, für die möglicherweise eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit in Betracht kommen könnte, sind im vorliegenden Fall in keiner Weise durch die Versagung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis gegenüber der Klägerin berührt.
Auch der im Klageverfahren weiter geltend gemachte grenzüberschreitende Bezug durch die Bewerbung um eine „Konzession“ für den Betrieb einer Spielhalle auf dem Grundstück …-Str. … durch einen slowakischen Spielhallenbetreiber in einem vergaberechtlichen Verfahren lässt für die Kammer einen „hypothetischen Auslandsbezug“ nicht erkennen. Der Betrieb der Spielhalle unterliegt entgegen der Auffassung der Klägerseite nicht dem Vergaberecht (dazu nachfolgend unter Ziffer (2)). Die für den Betrieb einer Spielhalle nach § 24 Abs. 1 GlüStV erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis hat der slowakische Spielhallenbetreiber aber erkennbar nicht beantragt, so dass eine Konkurrenzsituation mit der Klägerin, die einen grenzüberschreitenden Bezug hätte begründen können, gerade nicht vorliegt.
(2) Unabhängig von dem soeben Ausgeführten ist jedenfalls, selbst wenn für die vier streitgegenständlichen Spielhallen ein grenzüberschreitender Sachverhalt zu bejahen ist, das Erfordernis einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der (vier) Spiehalle(n) nach § 24 GlüStV i.V.m. Art. 9 ff. AGGlüStV mit dem Unionsrecht vereinbar. Diese Regelungen zur Erlaubnispflicht zum Betrieb von Spielhallen nach dem 1. Juli 2017 verletzen nicht die Gewährleistungen der unionsrechtlichen Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit (Art. 56 und Art. 49 AEUV). Es liegen insoweit den Regelungen im GlüStV und im AGGlüStV zum Recht der Spielhallen legitime Ziele zur Beschränkung der Grundfreiheiten zugrunde.
Obergerichtlich geklärt ist, dass die Erlaubnispflicht für den Betrieb von Spielhallen als Beschränkung der unionsrechtlichen Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist und diese Erlaubnispflicht geeignet ist, unionsrechtlich legitimierte Ziele zu gewährleisten. Diese werden durch die Regelungen im GlüStV und den Ausführungsregelungen der Länder – vorliegend der Art. 9 ff. AGGlüStV – in systematischer und kohärenter Weise verwirklicht.
Eine Beschränkung der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit muss das Diskriminierungsverbot beachten und als Ausnahmeregelung durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein. Der EuGH geht dazu in seiner Rechtsprechung davon aus, dass für die Regelungen der Glücksspiele „in Ermangelung einer Harmonisierung auf Unionsebene […] es den Mitgliedstaaten grundsätzlich frei (steht), die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen“ und „der Schutz der Verbraucher vor Spielsucht und die Verhinderung der Kriminalität und Betrug im Zusammenhang mit dem Spielen, zwingende Gründe des Allgemeininteresses sind, die Beschränkungen von Glücksspieltätigkeiten rechtfertigen können“ (EuGH, U.v. 11.6.2015 – Berlington Hungary u.a., C-98/14 – juris Rn. 56 und Rn. 58). Die Beschränkungen, die unter anderem auch in der Notwendigkeit der Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle liegen können, müssen zur Erreichung des verfolgten Ziels geeignet sein, was vom Gericht zu prüfen ist (EuGH, a.a.O., Rn. 64 f.).
In Anwendung dieser Vorgaben hat das OVG Niedersachsen im Einzelnen dargelegt, dass (unter anderem) die glücksspielrechtliche Erlaubnispflicht nach § 24 Abs. 1 GlüStV unionsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Die Suchtbekämpfung und der Jugend- und Spielschutz als legitime, in § 1 GlüStV vorgegeben Ziele liegen im Rahmen eines kohärenten Konzepts zur Spielsuchtbekämpfung. Die auch von der Klägerin im vorliegenden Verfahren umfangreich vorgetragene anreizende und ermunternde Werbepraxis des Deutschen Toto- und Lotto-Blocks stellt dies nicht in Frage. Denn trotz dieser Werbung ist daraus kein Rückschluss darauf möglich, dass die Beschränkungen des Glücksspiels im Bereich der Spielhallen „lediglich scheinheilig zur Suchtbekämpfung eingeführt worden sind, tatsächlich aber anderen – insbesondere fiskalischen – Zwecken dienen“ (NdsOVG, B.v. 4.9.2017 – 11 ME 206/17 – juris Rn. 26 ff., Rn. 28; mit dem gleichen Ergebnis OVG Hamburg, U.v. 7.2.2018 – 4 Bf 217/17 – juris Rn. 150).
Es ist für die Kammer nicht erkennbar, dass von dieser rechtlichen Bewertung, die insbesondere auch die wissenschaftlichen Erkenntnisse zum problematischen Glücksspielverhalten an Geldspielautomaten, die den Regelungen im GlüStV und dem AGGlüStV für die Spielhallen zugrunde liegt, berücksichtigt (vgl. NdsOVG, a.a.O., Rn. 28), im vorliegenden Verfahren abzuweichen ist. Auch wenn die Werbebeispiele, die die Klägerseite schriftsätzlich und in der mündlichen Verhandlung vom 12. Juni 2018 durch Ausdrucke aus dem Internet aus dem Bereich Lotto Bayern vorgelegt hat, eine spielanreizende Wirkung entfalten, wird „die Eignung zur Zielerreichung im Bereich der Spielhallen“ durch die gesetzlichen Regelungen des Betriebs der Spielhallen in den §§ 24 ff. GlüStV i.Vm. Art. 12 AGGlüStV nicht aufgehoben (NdsOVG, a.a.O., Rn. 28). Denn die Notwendigkeit der Kohärenz bedeutet nicht die „Gleichförmigkeit“ der staatlichen Regulierung des Glücksspiels in sämtlichen Bereichen. Vielmehr ist entscheidend, dass durch die gesetzlichen Regelungen des Glücksspiels in allen Bereichen die angemessene Suchtprävention verfolgt wird (BVerfG, U.v. 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – BVerfGE 145, 20 Rn. 123).
Dies ist entgegen dem umfangreichen schriftsätzlichem Vorbringen und den Ausführungen der Klägerseite in der mündlichen Verhandlung vom 12. Juni 2018 auch hinsichtlich des tatsächlichen Vollzugs der Begrenzung anderer Formen des Glücksspiels der Fall. Angesichts einer Vielzahl von Glücksspielangeboten ist ein zeitgleiches Vorgehen aller Vollzugsbehörden gegen alle Anbieter selbst bei Einsatz erheblicher Ressourcen nicht möglich. Es liegt jedoch ein systematisches Handeln der nach der Zuständigkeitsverteilung der Länder zuständigen Behörden etwa hinsichtlich des Angebots im Bereich der Wetten, des Angebots von Glücksspielen im Internet (vgl. etwa die Untersagungsverfügung, die der Entscheidung des BVerwG, U.v. 26.10.2017 – 8 C 14.16 – juris, zugrunde liegt und den dort zum Verbot von Spielen im Internet und zum zeitlichen Ablauf des Einschreitens gegen Online-Spiele; ebenso NdsOVG, B.v. 12.4.2018 – 11 LA 501/17 – juris Rn. 40: „ist geklärt, dass ein strukturelles Vollzugsdefizit im Bereich der Online-Casinospiele […] nicht besteht“) und des Betriebs von Spielbanken (vgl. etwa OVG Hamburg, U.v. 7.2.2018 – 4 Bf 217/17 – juris Rn. 131 ff. und Rn. 147 ff.) vor. Ein darüber hinausgehender, alle Bereiche des Glücksspiels umfassender, in einheitlicher Weise bestehender Vollzug ist demgegenüber nicht gefordert und auch faktisch nicht möglich.
Auch das von der Klägerseite in diesem Zusammenhang ebenfalls geltend gemachte unionsrechtliche Transparenzgebot, nach dem die Entscheidung über die Erteilung der spielhallenrechtliche Erlaubnis an die Klägerin aufgrund objektiver, nicht diskriminierender und im Voraus bekannter Kriterien erfolgen muss, begründet keine Unionsrechtswidrigkeit der Regelungen des GlüStV und des AGGlüStV.
Zum einen ist nach der obergerichtlichen Rechtsprechung insoweit bereits zweifelhaft, ob für die vorliegende Konstellation das europarechtliche Transparenzgebot überhaupt heranzuziehen ist. Wie das OVG Sachsen im Einzelnen dargelegt hat, ist das Transparenzgebot – anders als vorliegend – für den Bereich des staatlichen Sportwettenmonopols entwickelt worden, d.h. für den Bereich des auch für private Anbieter eröffneten Erlaubnisverfahrens bei einem in faktischer Weise weiter bestehenden staatlichen Monopolbereich. Dies ist vorliegend aber gerade nicht der Fall (vgl. im Einzelnen OVG Sachsen, B.v. 19.2.2018 – 3 B 3/18 – juris Rn. 14).
Unabhängig davon sind aber jedenfalls die Voraussetzungen für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach dem 1. Juli 2017 an die Klägerin durch die Regelungen in §§ 24 ff GlüStV i.V.m. Art. 9 ff. AGGlüStV in transparenter Weise geregelt. Es ist vor dem Hintergrund der gesetzlichen Regelungen für die Kammer nicht erkennbar, dass die Beklagte gegen das aus dem Transparenzgebot folgende Publizitätsgebot verstoßen hat und das Fehlen der glücksspielrechtlichen Erlaubnis deshalb der Klägerin nicht entgegengehalten werden darf (ebenso OVG Sachsen, B.v. 19.2.2018 – 3 B 3/18 – juris Rn. 15).
Die Erteilung der spielhallenrechtlichen Erlaubnis stellt entgegen der Auffassung der Klägerseite keine Verteilungsregelung einer strikt begrenzten Konzession dar. Anders als im Regelungsbereich der Vermittlung von Sportwetten nach § 10a GlüStV, für die die Höchstzahl der Konzessionen gesetzlich geregelt ist (§ 10a Abs. 3 GlüStV), ist der Betrieb von Spielhallen nach §§ 24 ff. GlüStV unter Einhaltung der Mindestabstände bzw. unter Berücksichtigung des Verbundverbots an jedem Standort zulässig. Jeder private Betreiber kann bei der Beklagten als Ordnungsbehörde einen Antrag nach § 24 Abs. 1 GlüStV auf Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis stellen, so dass eine weitere Publizität nicht notwendig ist. Auch wenn die Mindestabstandsregelung (§ 25 Abs. 1 GlüStV) eine tatsächliche Begrenzung möglicher Standorte zur Folge hat, sind diese – tatsächlich im Staatsgebiet in großer Anzahl vorhandenen – Standorte nicht auszuschreiben. Denn unter Berücksichtigung der gesetzlichen Vorgaben des GlüStV und des AGGlüStV, die hinreichend bestimmt sind (BVerfG, U.v. 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 – BVerfGE 145, 20 Rn. 184 ff. für das hinsichtlich des Mindestabstands mit der Rechtslage nach bayerischem Landesrecht vergleichbare saarländische Spielhallengesetz), kann jeder Betreiber die Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle beantragen.
Die weiter von der Klägerseite geltend gemachte Intransparenz des Verfahrens hinsichtlich der Durchführung eines Vergabeverfahrens für einen ausländischen Betreiber für den Betrieb einer Spielhalle an dem Standort …-Str. … ist für die vorstehende rechtliche Bewertung ohne Bedeutung, da es sich bei dem Antragsverfahren zur Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nicht um ein förmliches Vergabeverfahren handelt.
Auch soweit die Klägerseite die Meinung vertritt, dass die Beklagte der Klägerin das Erfordernis einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis deshalb nicht entgegenhalten darf, weil sie bei ihrer Entscheidung die Anforderungen der Richtlinie 2014/23/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die Konzessionsvergabe (RL 2014/23/EU – sog. Konzessionsvergaberichtlinie; ABl EG Nr. L 94/1 S. 1 ff. vom 28.3.2014) nicht beachtet hat, so folgt das Gericht dieser Auffassung nicht. Die für den Betrieb der (vier) klägerischen Spielhalle(n) erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis stellt keine Dienstleistungskonzession dar, es handelt sich um einen ordnungsrechtlichen Verwaltungsakt (vgl. zum Folgenden auch VG Freiburg, U.v. 29.11.2017 – 1 K 2506/15 – juris Rn. 68 ff.).
Der Bevollmächtigte der Klägerin verweist zur Begründung seiner Auffassung insoweit auf die Entscheidung des OLG Hamburg zur Vergabe der Konzession für die (einzige) Spielbank im Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg (OLG Hamburg, B.v. 1.11.2017 – 1 Verg 2/17 – juris). Darin wird ausgeführt, dass nach dem Wortlaut des Erwägungsgrundes 35 der RL 2014/23/EU die Mitgliedsstaaten zwar das Recht haben, „im Einklang mit dem Unionsrecht zu entscheiden, auf welche Weise – einschließlich durch Genehmigung – der Spiel- und Wettbetrieb organisiert und kanalisiert wird.“ Allerdings wird dann nur der Betrieb von Lotterien vom Richtliniengesetzgeber aus dem Anwendungsbereich der Konzessionsvergaberichtlinie ausgeschlossen. Dies führt nach den Ausführungen des OLG Hamburg dazu, „dass Glücksspiele sonstiger Art grundsätzlich in den Anwendungsbereich der Konzessionsvergaberichtlinie fallen“ (OLG Hamburg, B.v. 1.11.2017 – 1 Verg 2/17 – juris Rn. 34).
Damit ist jedoch entgegen der Auffassung des Klägerbevollmächtigten nicht die Rechtsfolge verbunden, dass die Beklagte als öffentlicher Auftraggeber den Betrieb der Spielhalle auf dem Grundstück …-Str. … an die Klägerin als Dienstleistungskonzession zu vergeben hat. Denn zum einen stellt auch das OLG Hamburg in seiner Entscheidung darauf ab, dass die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle mit der Vergabeentscheidung über die Konzession für den Betrieb einer Spielbank wegen „erheblich voneinander abweichenden Regelungen“ für den Betrieb dieser beiden Formen des Glücksspiels nicht vergleichbar ist. Die Genehmigung des Betriebs einer Spielhalle ist deshalb wegen der im Erwägungsgrund 14 der Konzessionsvergaberichtlinie aufgeführten Ausschlussregelung („Bestimmte Handlungen der Mitgliedstaaten, wie die Erteilung von Genehmigungen oder Lizenzen, durch die der Mitgliedstaat oder eine seiner Behörden die Bedingungen für die Ausübungen der Wirtschaftstätigkeit festlegt – einschließlich der Bedingung der Durchführung einer bestimmten Tätigkeit – die üblicherweise auf Antrag des Wirtschaftsteilnehmers und nicht vom öffentlichen Auftraggeber […] erteilt wird, […] sollten darüber hinaus nicht als Konzessionen gelten“; Erwägungsgrund 14 der RL 2014/23/EU) nicht der Vergabe durch einen öffentlichen Auftraggeber – was eine Vergabeentscheidung bedingen würde – zuzuordnen. Vielmehr handelt es sich insoweit um Bedingungen für die Ausübung einer Wirtschaftstätigkeit, die gerade nicht als Dienstleistungskonzession zu behandeln sind (OLG Hamburg, B.v. 1.11.2017 – 1 Verg 2/17 – juris Rn. 41). Hinzu kommt, dass der Betrieb der Spielhalle zwar nach § 1 GlüStV auch der Funktion der Bereitstellung eines kanalisierenden öffentlichen Glücksspielangebots dient. Mit dieser Aufgabe wird die Klägerin als Wirtschaftsunternehmen aber nicht von der Beklagten als Genehmigungsbehörde betraut, wie es der Bevollmächtigte der Klägerin unter Verweis auf die Konzessionserteilung für den Betrieb einer Spielbank darstellt. Mit den Regelung des GlüStV, auch in der Zielsetzung nach § 1 GlüStV, soll vielmehr den privaten Betreibern von Spielhallen ein „ordnungsrechtlich für vertretbar“ gehaltener Rahmen bereitgestellt werden, ohne den Betrieb der Spielhallen zur – auf privaten Betreiber übertragenen – staatlichen Aufgabe zu machen. Die Genehmigung bzw. vorliegend die Entscheidung über die Versagung der Erlaubnis des Betriebs der (vier) Spielhalle(n) der Klägerin ist somit eine Entscheidung im Rahmen staatlichen Ordnungsrechts und nicht die Beschaffung einer Dienstleistung im Rahmen des Vergaberechts (OVG NW, B.v. 8.6.2017 – 4 B 3017/17 – juris Rn. 79 ff). In die gleiche Richtung gehen die Ausführungen des OLG Hamburg mit dem Verweis darauf, dass es sich bei der Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle um keinen Vorgang handelt, der nach der Erlaubniserteilung den Betreiber der Spielhalle dazu verpflichtet, von der ihm erteilten Erlaubnis Gebrauch zu machen (OLG Hamburg, B.v. 1.11.2017 – 1 Verg 2/17 – juris Rn. 41). Auch durch die Regelung in § 1 GlüStV ist der Klägerin als Betreiberin der Spielhalle keine „vertragliche“ Bindung gegenüber der Ordnungsbehörde zum Betrieb der Spielhalle auferlegt.
Die Erteilung einer spielhallenrechtlichen Erlaubnis nach § 24 GlüStV stellt somit keinen Beschaffungsvorgang dar, eine Vergabeentscheidung im Sinne des § 105 GWB ist nicht gegeben.
(3) Das Erfordernis der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis ab dem 1. Juli 2017 zum Betrieb der (vier) Spielhalle(n) der Klägerin nach § 24 Abs. 1 GlüStV ist entgegen der Auffassung der Klägerseite auch nicht deshalb unanwendbar, weil die Regelungen des GlüStV und die darauf gestützte Ausführungsregelungen nach Art. 9 ff. AGGlüStV der Notifizierungspflicht nach der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften unterliegen und diese Notifizierung nicht erfolgt ist. Insoweit hat bereits das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, U.v. 16.12.2017 – 8 C 6.15 – BVerwGE 157, 127 Rn. 86 ff.) ausführlich dargelegt, dass die Regelungen des GlüStV und der Ausführungsgesetze der Länder, vorliegend die Regelungen der Art. 9 ff. AGGlüStV, zwar die Größe des Glücksspielmarkts etwa durch die Abstandsregelungen etc. beeinflussen, aber nicht den Geldspielgeräten als Regelungsgegenstand „anhaften“. Dem folgend unterliegen die Regelungen des AGGlüStV, auf die die Beklagte die Untersagungsverfügung stützt, nicht der Notifizierungspflicht (ebenso etwa OVG Hamburg, U.v. 7.2.2018 – 4 Bf 217/17 – juris Rn. 223 ff.).
2. Die Beklagte hat den Antrag der Klägerin auf die Erteilung der ab dem 1. Juli 2017 notwendigen glücksspielrechtlichen (zeitlich unbefristeten oder jedenfalls bis zum 30. Juni 2021 befristeten) Erlaubnis zum Betrieb der (vier) streitgegenständlichen Spielhalle(n) zu Recht abgelehnt. Die Voraussetzung für die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis liegen nicht vor (§ 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV i.V.m. Art. 9 Abs. 2 AGGlüStV; § 25 Abs. 2 GlüStV i.V.m. Art. 12 Satz 1 AGGlüStV).
a) Die von der Klägerin betriebenen vier streitgegenständlichen Spielhallen befinden sich räumlich unmittelbar nebeneinander, so dass ihr Betrieb ohne jeden Zweifel gegen die Mindestabstandsregelung des § 25 Abs. 1 GlüStV verstößt. Gleichzeitig widerspricht der Betrieb der jeweiligen Spielhalle dem Verbundverbot des § 25 Abs. 2 GlüStV, da es sich jeweils um eine Spielhalle handelt, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht.
aa) Die Klägerseite vertritt zur Frage des Vorliegens eines baulichen Verbunds, innerhalb dessen die Spielhallen betrieben werden, unter Bezugnahme auf die in Ziffer 2. des Schreibens des Staatsministeriums des Inneren, für Bau und Verkehr vom 16. Dezember 2016 getroffenen Ausführungen die Auffassung, dass es sich bei den vier streitgegenständlichen Spielhallen nicht um derartige Spielhallen in einem baulichen Verbund handelt.
bb) Dieser Auffassung folgt die Kammer nicht.
Für sämtliche acht Spielhallen in dem Gebäude …-Str. … ist mit jeweiligem Bescheid der Beklagten vom 24. November 2008 nach § 33i GewO eine eigene gewerberechtliche Erlaubnis zum Betrieb der Spielhallen erteilt worden. Diese acht Spielhallen liegen innerhalb eines Gebäudes, sie befinden sich in einem baulichen Verbund.
Auch wenn zwischen den jeweils aneinandergrenzenden vier Spielhallen im nördlichen und südlichen Gebäudeteil ein unmittelbares Wechseln von einer Spielhalle zur anderen durch das Abtrennen der Spielhallen und den gemeinsamen Aufsichtsbereich bzw. die zwischen den beiden Gebäudeteilen liegenden gemeinsamen Versorgungsbereiche nicht möglich ist, erfüllt die Anordnung der vier streitgegenständlichen Spielhallen untereinander als auch im Verhältnis zu den vier Spielhallen im nördlichen Gebäudeteil die Voraussetzungen, die die Rechtsprechung an den Begriff des baulichen Verbunds aufgestellt hat. Der unbestimmte Rechtsbegriff des baulichen Verbunds ist nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs unter Berücksichtigung des in § 1 GlüStV geregelten Schutzzwecks des Erlaubnisvorbehalts (vgl. § 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, Art. 9 Abs. 1 Nr. 1 AGGlüStV) und unter Beachtung der baurechtlichen Situation näher zu bestimmen (vgl. BayVGH, U.v. 11.10.2016 – 10 BV 15.590 – juris Rn. 20 f.).
Vorliegend befinden sich die vier streitgegenständlichen Spielhallen ebenso wie die weiteren vier Spielhallen im nördlichen Gebäudeteil innerhalb eines einheitlichen Gebäudes. Dies ergibt sich zum einen bereits aus den von der Beklagten vorgelegten Bauunterlagen, die der Baugenehmigung vom 22. November 2007 zugrunde liegen. Das Gebäude …-Str. … ist ein einheitliches Gebäude mit einheitlicher Erschließung. Bereits aufgrund dieses eindeutigen Befundes ist eine weitere Einschränkung nicht geboten (vgl. für den Begriff des „Gebäudekomplexes“: BayVGH, U.v. 11.10.2016 – 10 BV 15.590 – juris Rn. 21).
Entgegen der Auffassung des Bevollmächtigten der Klägerin ist es für diese rechtliche Beurteilung nicht maßgebend, dass sowohl jede der vier streitgegenständlichen Spielhallen als auch die weiteren im nördlichen Gebäudeteil liegenden weiteren vier Spielhallen je einen eigenen Ein-/Ausgang besitzen und ein Wechsel zwischen allen Spielhallen ohne das Verlassen der jeweiligen Spielhalle über einen dieser Ein-/Ausgänge nicht möglich ist. Denn wie sich aus den Lageplänen und den Lichtbildern im Einzelnen ergibt, ist trotz dieser Situation ein Hin- und Herwechseln zwischen den Spielhallen jeweils „ohne großen Aufwand“ (BayVGH, U.v. 11.10.2016 – 10 BV 15.590 – juris Rn. 21) möglich. Die Eingänge zu den Spielhallen liegen für je zwei Spielhallen nahezu ohne jeden Zwischenraum direkt nebeneinander. Unter einem gemeinsamen Vordach ist ein Wechseln von einer Spielhalle in die nächste damit in einer Weise möglich, dass ein Verlassen des Gebäudes für den Spieler tatsächlich nicht wahrgenommen wird. Damit ist vor dem Hintergrund des mit der Regelung verfolgten Spielerschutzes (vgl. § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) von einem gemeinsamen Gebäude auszugehen, innerhalb dessen die vier Spielhallen liegen.
b) Für die im baulichen Verbund liegenden vier streitgegenständlichen Spielhallen ist die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis somit ausgeschlossen, der Betrieb dieser Spielhallen läuft den Zielen des § 1 GlüStV zuwider (§ 24 Abs. 1, Abs. 2 und § 25 Abs. 2 GlüStV).
Vom Verbot nach § 25 Abs. 2 GlüStV war die Klägerin auch nicht für einen angemessenen Zeitraum – worauf sich der hilfsweise gestellte Antrag auf Erteilung einer bis mindestens zum 30. Juni 2021 befristeten Erlaubnis bezieht – zu befreien, da die dazu gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i.V.m. Art. 12 Satz 1 AGGlüStV notwendigen Voraussetzungen nicht vorliegen.
aa) Entgegen der Auffassung der Klägerseite liegen die Voraussetzungen zur Befreiung vom Verbot des Betriebs von Spielhallen im baulichen Verbund, die im Schreiben des Bayerischen Staatsministerium des Inneren, für Bau und Verkehr vom 16. Dezember 2016 dargelegt sind, nicht vor.
Gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV kann die zuständige Erlaubnisbehörde vom Verbundverbot eine Befreiung für einen angemessenen Zeitraum erteilen, wenn die Voraussetzungen des Art. 12 Satz 1 und Satz 2 AGGlüStV erfüllt sind.
Diese Voraussetzungen erfüllt die Klägerin jedoch nicht, weil sie in den beiden (südlichen und nördlichen) Teilen des Gebäude …-Str. … insgesamt acht Spielhallen betreiben will, in denen insgesamt 96 Geldspielgeräte aufgestellt sind. Mit dieser Gesamtzahl überschreitet die Klägerin die in Art. 12 Satz 1 AGGlüStV zwingend vorgegeben Höchstzahl von Geldspielgeräten, da insoweit aufgrund der Einheitlichkeit des Gebäudes …-Str…. die Anzahl aller von der Klägerin betriebener Geldspielgeräte in dem Gebäude als maßgeblich anzusehen ist.
Auf die Frage des Vorliegens einer unbilligen Härte im Sinne des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV kommt es somit vorliegend nicht an.
bb) Dies ist entgegen der Auffassung der Klägerseite auch nicht deshalb anders zu beurteilen, weil die Klägerin hinsichtlich des Betriebs der (vier) streitgegenständlichen Spielhalle(n) keine ausreichende Übergangsfrist eingeräumt und die Klägerin zur Priorisierung der Spielhallen nicht ausreichend angehört worden sein soll.
Soweit der Bevollmächtigte der Klägerin auf eine fehlende Übergangsfrist für den Betrieb der vier streitgegenständlichen Spielhallen verweist, geht dies fehl. Mit dem Inkrafttreten des GlüStV zum 1. Juli 2012 (GVBl S. 318 und S. 392) wurde für die Klägerin, für deren Spielhallen bereits vor dem 28. Oktober 2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis erteilt gewesen ist, nach § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV eine fünfjährige Übergangsregelung geschaffen. Innerhalb dieses Zeitraums galt der Betrieb der vier streitgegenständlichen Spielhallen – trotz des Verbots des § 25 Abs. 2 GlüStV – mit den Zielsetzungen des § 1 GlüStV als vereinbar. Eine weitere Befreiung vom Verbot des § 25 Abs. 2 GlüStV war über diesen Übergangszeitraum hinaus nicht geboten. Denn die mit der Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV verbundene unechte Rückwirkung („tatbestandliche Rückanknüpfung“) ist rechtlich nicht zu beanstanden. Zur Förderung des Gesetzeszwecks des § 1 GlüStV war es zulässig, nach dem Ablauf der der Klägerin als Betreiberin der vier streitgegenständlichen Spielhallen eingeräumten Übergangsfrist ab dem 1. Juli 2017 weitere Anforderungen an den Betrieb der Spielhallen zu stellen (BVerwG, U.v. 5.4.2017 – 8 C 16.16 – juris Rn. 41).
Der Klägerin wurde entgegen dem Vorbringen ihres Bevollmächtigten mit Schreiben vom 10. April 2017 (Bl. 124 der Behördenakte) auch die Möglichkeit zur Priorisierung der Spielhallen eingeräumt und entsprechend von der Beklagten angehört. Allerdings hat die Klägerin ausdrücklich an ihrem Antrag zur Aufstellung von insgesamt 96 Geldspielgeräten in dem Gebäude …-Str. … festgehalten (Schriftsatz vom 23.5.2017, Bl. 360 ff. der Behördenakte). Zusätzlich hat die Klägerin mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 21. Juni 2017 (Bl. 430 ff. der Behördenakte) eine Priorisierung der Spielhallen vorgenommen und für die vier streitgegenständlichen Spielhallen hilfsweise auf den Betrieb von Geldspielgeräten verzichtet.
3. Da Spielhallen nach dem Ablauf der Übergangsfrist (§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV) ab dem 1. Juli 2017 nur nach der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis betrieben werden dürfen (Art. 11 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV), diese der Klägerin vorliegend für die vier streitgegenständlichen Spielhallen von der Beklagten jedoch zu Recht versagt worden ist, war der Betrieb der Spielhallen einzustellen. Dies hat die Beklagte in Ziffer IV. der angefochtenen Bescheide verfügt, um die Veranstaltung materiell unzulässigen Glücksspiels zu unterbinden (Art. 10 Satz 2 AGGlüStV i.V.m. § 9 Abs. 1 Nr. 3 GlüStV).
Dass die Betriebsschließung auch die in drei der vier streitgegenständlichen Spielhallen aufgestellten Unterhaltungsgeräte ohne Gewinnmöglichkeit erfasst, ist von der Klägerin hinzunehmen. Entgegen den Ausführungen der Klägerseite betreibt die Klägerin in den vier Spielhallen ein Unternehmen im Sinne des § 3 Abs. 7 GlüStV (s. oben zu 1.a), mit dem Zweck der Aufstellung von Geldspielgeräten. Die ebenfalls aufgestellten Unterhaltungsgeräte ohne Gewinnmöglichkeit ändern nichts an dieser Beurteilung, da auch für diese Spielhallen – in Bezug auf die dort betriebenen Geräte – die Regelungen des Siebten Abschnitts (§§ 24 ff.) des GlüStV und des 2. Teils (Art. 9 ff.) des AGGlüStV anwendbar bleiben (BayVGH, B.v. 22.12.2017 – 22 CS 17.2261 – juris Rn. 34). § 2 Abs. 3 GlüStV beschränkt die Anwendbarkeit dieser Regelungen nicht ausschließlich auf die in den Spielhallen aufgestellten Geldspielgeräte, er beinhaltet vielmehr eine Regelung zu den anwendbaren Vorschriften des GlüStV für diese Spielhallen.
4. Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vom 12. Juni 2018 über die schriftsätzlich gestellten Anträge hinaus die Feststellung beantragt hat, dass zwischen den Beteiligten kein Rechtsverhältnis besteht, wonach die Beklagte berechtigt ist, den Erlass einer Ordnungsverfügung und/oder die Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens gegenüber der Klägerin von deren Teilnahme an einem Verfahren zur Erlangung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis oder deren Erteilung abhängig zu machen, so ist dieser Feststellungsantrag unzulässig.
Nach § 43 Abs. 2 VwGO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann. Letzteres ist vorliegend jedoch der Fall. Die Klägerin kann mit der Anfechtung der vier streitgegenständlichen Bescheide vom 30. Juni 2017 und dem auf die Verpflichtung der Beklagten gerichteten Antrag, ihr für den Betrieb der (vier) Spielhalle(n) eine glücksspielrechtliche Erlaubnis zu erteilen, Rechtsschutz durch Gestaltungsklage erreichen.
Ein über dieses mit der Verpflichtungsklage erreichbares Rechtsschutzziel, das mit der Feststellungsklage verfolgt werden könnte, ist nicht erkennbar. Denn anders als den der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, U.v. 16.12.2016 – 8 C 6.15 – BVerwGE 157, 127) zugrunde liegenden Sachverhalts kann die Klägerin vorliegend durch die Gestaltungsklage auf Erteilung einer (ab dem 1. Juli 2017 erforderlichen) glücksspielrechtlichen Erlaubnis ausreichenden Rechtsschutz erlangen, da in diesem Rahmen die Notwendigkeit der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis an die Klägerin zu prüfen ist.
5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.