Europarecht

Aktenzeichen  AN 10 K 17.02634

Leitsatz

§ 24a Abs. 1 S. 1 und § 24a Abs. 3 S. 4 FeV sind verfassungskonform so auszulegen, dass die Befristung nicht hinsichtlich von Ersatzführerscheinen gilt, die Ersatz für vor dem 19. Januar 2013 ausgestellte Führerscheine sind. Anderenfalls verstieße die Regelung gegen das im Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Rückwirkungsverbot, da eine unechte Rückwirkung angeordnet ist. (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

1. Die Beklagte wird verurteilt, der Klägerin im Hinblick auf ihre Fahrerlaubnis der Klassen A1, A, C1E, BE und L (erworben am …1970) einen unbefristeten (Ersatz-)Führerschein auszustellen.
2. Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
3. Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 5000 €.
4. Die Berufung wird zugelassen.

Gründe

Die Klage, mit der nach sachgerechter Auslegung (§ 88 VwGO) die Ausstellung eines unbefristeten Ersatzführerscheins hinsichtlich der Fahrerlaubnis der Klägerin beantragt wird, ist als allgemeine Leistungsklage (vgl. § 43 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 VwGO) zulässig und begründet.
1. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Ausstellung eines unbefristeten Ersatzführerscheins.
Das Führen von Kraftfahrzeugen auf öffentlichen Straßen setzt eine öffentlich-rechtliche Gestattung voraus, die Fahrerlaubnis, § 2 Abs. 1 Satz 1 StVG. Auf die Fahrerlaubnis besteht bei Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen ein Anspruch, § 2 Abs. 2 StVG. Der Führerschein ist eine amtliche Bescheinigung der Fahrerlaubnis, die dem Nachweis der Fahrerlaubnis dient, § 2 Abs. 1 Satz 2 StVG. So statuiert auch § 4 Abs. 2 der Fahrerlaubnisverordnung (FeV – Rechtsgrundlage: § 6 Abs. 1 StVG), dass die Fahrerlaubnis durch den Führerschein nachzuweisen ist und dieser mitzuführen ist, wobei das Nichtmitführen eine Ordnungswidrigkeit (§ 75 Nr. 4 FeV) darstellt. Wenn der Führerschein daher nicht mit der Fahrerlaubnis gleichzusetzen ist, stehen diese jedoch im Zusammenhang, da von der Fahrerlaubnis ohne Führerschein nicht Gebrauch gemacht werden kann. Daher resultiert aus dem Innehaben einer Fahrerlaubnis ein Anspruch auf Ausstellung eines korrespondierenden Führerscheins. Da die Fahrerlaubnis bei Verlust oder Diebstahl des Führerscheins nicht tangiert wird, besteht auch insoweit ein Anspruch auf Ausstellung eines korrespondierenden Ersatzführerscheins. Nach Ansicht des Gerichts besteht insoweit zumindest für die vor dem 19. Januar 2013 erteilten Fahrerlaubnisse, mithin auch hinsichtlich der Klägerin auch ein Anspruch darauf, dass das Ablaufdatum auf dem Führerschein mit dem Ablaufdatum der Fahrerlaubnis korrespondiert, also ein Anspruch auf einen unbefristeten Ersatzführerschein; weil eben auch die Fahrerlaubnis der Klägerin unbefristet ist. Dies entspricht dem der alten Gesetzeslage zugrundeliegenden Grundsatz, dass die Geltungsdauer der Fahrerlaubnisse der Geltungsdauer der Führerscheine entspricht, der Führerschein mithin ein Spiegelbild der ausgewiesenen Fahrerlaubnis ist. Danach gab es daher bisher keine Interessen, die es rechtfertigen, dass das Ausweisdokument Führerschein seine Gültigkeit vor der ausgewiesenen Fahrerlaubnis verliert.
2. Diesem Anspruch steht § 24a Abs. 1 Satz1 FeV nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift ist die Gültigkeit der ab dem 19. Januar 2013 ausgestellten Führerscheine auf 15 Jahre befristet. Da nach § 24a Abs. 1 Satz 2 die Vorschrift des § 23 Abs. 1 FeV unberührt bleibt, bleibt es bei der unbefristeten Erteilung der Fahrerlaubnis der Klassen AM, A1, A2, A, B, BE, L und T, während die Fahrerlaubnis der Klassen C1, C1E, C, CE, D1, D1E, D und DE längstens für fünf Jahre erteilt wird (§ 23 Abs. 1 FeV). Damit fällt hinsichtlich der erstgenannten Fahrerlaubnisse erstmals die Geltungsdauer von Fahrerlaubnis und Führerschein auseinander. Die Vorschrift, die mit der 8. Verordnung zur Änderung der Fahrerlaubnis-Verordnung und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften einführt (BGBl 2010 I, S. 1748) wurde, dient nach den Gesetzgebungsmaterialien der Umsetzung der EU-Führerscheinrichtlinie (s. BRDrs 683/12, S. 56 und BRDrs 660/10 S. 61 zur 6. Änderungsverordnung; so auch BTDrs 17/3022 zu dem mit dem Gesetz zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und des Kraftfahrsachverständigengesetzes vom 2. Februar 2010 eingeführten § 2 Abs. 1 Satz 4 StVG, der zur Bestimmung der Gültigkeitsdauer von Führerscheinen in der FeV ermächtigt). § 24a Abs. 2 FeV sieht den Umtausch aller Führerscheine, die vor dem 19. Januar 2013 ausgestellt worden sind, bis zum 19. Januar 2033 vor. Aus § 24a Abs. 3 Satz 4 FeV, der den Beginn der Befristungsdauer für Ersatzführerscheine regelt, ergibt sich, dass die Befristung nach § 24a Abs. 1 Satz 1 FeV auch für Ersatzführerscheine gilt. Diese zuletzt genannte Vorschrift war mit der 11. Änderungsverordnung vom 21. Dezember 2016 eingeführt worden – zuvor hatte das VG Göttingen, B. v. 27. Februar 2013, 1 B 28/12 das Recht auf Ausstellung eines unbefristeten Ersatzführerscheins für vor dem 19. Januar 2013 ausgestellt Führerscheine bejaht – um eine Befristungsdauer von über 15 Jahre zu verhindern und so die Einhaltung der EU-Führerscheinrichtlinie zu gewährleisten (BRDrs 253/16).
3. § 24a Abs. 1 Satz 1 und § 24a Abs. 3 Satz 4 FeV sind allerdings nach der Rechtsauffassung der Kammer verfassungskonform so auszulegen, dass die Befristung nicht hinsichtlich von Ersatzführerscheinen gilt, die Ersatz für vor dem 19. Januar 2013 ausgestellte Führerscheine sind.
a) Es gibt keine unionsrechtliche, möglicherweise das Verfassungsrecht überlagernde Vorgabe, wonach Führerscheine, die vor dem 19. Januar 2013 ausgestellt wurden, befristet werden müssen. Dies gilt auch für später ausgestellte Ersatzführerscheine für vor diesem Zeitraum ausgestellte Führerscheine. Ohnehin sieht das Unionsrecht eine Befristung von Führerscheinen ohne eine zeitgleiche Befristung der Fahrerlaubnisse nicht vor.
Einschlägig ist insoweit die Richtlinie 2006/126/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 20. Dezember 2006 über den Führerschein (ABl.EU L 403/18, 30.12.2006). Nach den Erwägungsgründen bezweckt diese Führerscheinrichtlinie einen gemeinsamen europäischen Verkehrsraum, in dem Fahrerlaubnisse gegenseitig anerkannt werden. Hierzu schreibt die Richtlinie verbindliche Muster für die Führerscheindokumente vor sowie sieht gemeinsame Vorschriften hinsichtlich der Fahrerlaubnisklassen, ihrer Geltungsdauer und den Erteilungsvoraussetzungen und auch des Entzugs vor. Insbesondere ist der Nachweis der Einhaltung der Mindestanforderungen an die körperliche und geistige Tauglichkeit zum Führen eines Kraftfahrzeuges durch regelmäßige Nachweise bzw. Untersuchungen angestrebt (Erwägungsgrund 9). Dabei spricht die Richtlinie vereinzelt von Fahrerlaubnissen (s. etwa Erwägungsgrund 5, 8, Artikel 13), spricht ansonsten jedoch überwiegend von Führerscheinen. Nach Auffassung des Gerichts trennt das Unionsrecht nicht zwischen Fahrerlaubnis (nach deutschem Verständnis Gestattung) und Führerschein (nach deutschem Verständnis Nachweisdokument), sondern meint mit dem Begriff Führerschein zugleich auch die Fahrerlaubnis. So stellt Artikel 7 Abs. 1 der Richtlinie materielle Voraussetzungen wie die Fahrprüfung zur Erteilung eines Führerscheins auf (Voraussetzung für die Fahrerlaubnis nach deutschem Verständnis, s. § 2 Abs. 2 StVG) und Artikel 11 der Richtlinie regelt den Entzug der Führerscheine, was jedoch ebenfalls an materielle Voraussetzungen geknüpft ist. Der Begriff Führerschein in der Führerscheinrichtlinie meint damit auch die zugrundeliegende Fahrerlaubnis. Die Führerscheinrichtlinie sieht in Artikel 7 Abs. 2 eine Gültigkeitsdauer der ab dem 19. Januar 2013 ausgestellten Führerscheine, mithin Fahrerlaubnissen der Klassen AM, A1, A2, A, B, B1 und BE von zehn, maximal 15 Jahren vor (Buchstabe a), hinsichtlich der ab dem 19. Januar 2013 ausgestellten Führerscheine, mithin Fahrerlaubnissen der Klassen C, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E eine Gültigkeitsdauer von 5 Jahren (Buchstabe b) vor. Sie rechtfertigt und gebietet damit eine Befristung von neu ausgestellten Fahrerlaubnissen, nicht jedoch eine von der Geltungsdauer von Fahrerlaubnissen losgelöste Befristung von Führerscheinen. Weiterhin schließt sie gem. Erwägungsgrund 5 und Artikel 14 Abs. 3 die Anwendung auf vor dem 19. Januar 2013, dem Anwendungszeitpunkt der Richtlinie, erteilte Fahrerlaubnisse (und damit auch vorher erteilte Führerscheine) aus. Die Richtlinie macht daher keine Vorgaben auf vor dem 19. Januar 2013 erteilte Fahrerlaubnisse oder Führerscheine, außer dass bis zum 19. Januar 2033 alle im Umlauf befindlichen Führerscheine die Vorgaben der Richtlinie einhalten müssen. Sie sieht daher insbesondere nicht die Befristung von vor dem 19. Januar 2013 ausgestellten Führerscheine vor. Dass dies bei Ersatzführerscheinen von „alten“ Führerscheinen anders sein sollte, dafür besteht kein Anhaltpunkt. Die einzige Vorschrift, die sich mit Ersatzführerscheinen befasst, Artikel 11 Abs. 5, deutet eher darauf hin, dass Ersatzdokumente dem ursprünglichen Führerscheindokument folgen. Die Beschränkung des zeitlichen Anwendungsbereichs erklärt sich auch mit dem unionsrechtlichen Rückwirkungsverbot (vgl. Calliess/Ruffert, Art. 2 EUV, Rn. 26).
Nach alledem deutet vieles darauf hin, dass die Umsetzung der Richtlinie in Deutschland insofern unscharf erfolgte, weil hinsichtlich der kleinen Fahrerlaubnisklassen A und B mit Einschlussklassen nur eine Befristung der ab dem 19. Januar 2013 erteilten Führerscheine, nicht der Fahrerlaubnisse erfolgte, hingegen hinsichtlich der Fahrerlaubnisklassen C und D mit Einschlussklassen eine Befristung der Fahrerlaubnisse (nur bei letzterer Gruppe hatte die Kommission am 7. März 2016 ein Vertragsverletzungsverfahren eingereicht, s. ABl.EU C 90/12, 7.3.2016; vgl. zur Frage der korrekten Umsetzung Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 44. Aufl. 2017, § 25 FeV, Rn. 11). Hinsichtlich nach dem 19. Januar 2013 ausgestellter Fahrerlaubnisse bzw. Führerscheine mag diese möglicherweise zu kurz greifende Umsetzung „bürgerfreundlich“ sein, soweit jedoch vorher ausgestellte Führerscheine betroffen sind – auch Ersatzführerscheine – handelt es sich damit um eine überschießende Umsetzung.
b) Die hier durch § 24a Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 4 FeV vorgesehene Befristung von Ersatzführerscheinen für nach dem 19. Januar 2013 ausgestellte Führerscheine bzw. Fahrerlaubnisse hat daher die Vorgaben höherrangigen Rechts zu wahren. Sie verstößt jedoch nach Ansicht der Kammer gegen das im Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Rückwirkungsverbot. Vorliegend handelt es sich um einen Fall der sog. unechten Rückwirkung, also den Fall, dass eine Regelung zwar nicht abgeschlossene Sachverhalte neu regelt, jedoch auf gegenwärtige, in der Vergangenheit begonnene, aber noch nicht abgeschlossene Sachverhalte nachteilig einwirkt (hierzu Maunz/Dürig, Grundgesetz, 81. EL. September 2017, Art. 20, Rn. 80 ff. m.w.N.). Das Innehaben einer Fahrerlaubnis und der damit verbundene Anspruch auf Ausstellung eines Führerscheins, dessen Ablaufdatum mit dem Ablauf der Fahrerlaubnis korrespondiert, mithin unbefristet ist, ist ein nicht abgeschlossener Sachverhalt. Es ist kein Grund dafür ersichtlich, dass dieser Anspruch nicht auch für Ersatzführerscheine gelten soll oder dass die Ausstellung des Ersatzführerscheins bzw. der Verlust eine Zäsur darstellt und es sich daher nicht um einen Fall der Rückwirkung handelt (a.A. VG Berlin, U.v. 9.2.2018, VG 4 K 40.17). Dies gilt gerade für den vorliegenden Fall, da das Gericht mit der unbestrittenen Angabe der Klägerin, der Führerschein sei bei einem Einbruch entwendet worden, davon ausgeht, dass die Klägerin hinsichtlich des Führerscheinverlustes kein Verschulden trifft. Die Klägerin ist durch die Befristung ihres Ersatzführerscheins auch nachteilig betroffen. Ein befristetes Ausweisdokument ist gegenüber einem unbefristeten Ausweisdokument rechtlich nachteilig, da es früher bzw. überhaupt zu einem gebührenpflichtigen Austausch bzw. einer Verlängerung zwingt. Wegen eines früheren oder überhaupt erforderlichen Umtausches bzw. einer Erneuerung besteht zudem die nicht von der Hand zu weisende Gefahr, dann von der Fahrerlaubnisbehörde bei aufkommenden Zweifeln an der Fahreignung ordnungsrechtlichen Maßnahmen ausgesetzt zu sein (§ 2 Abs. 4, 8 StVG) bzw. bei der Erneuerung doch die von der Richtlinie avisierte Prüfung der Fahreignung absolvieren zu müssen (Artikel 7 Abs. 3). Dies sind zwar abstrakte Befürchtungen, bei einem befristeten Ersatzführerschein wird jedoch erst ein Anlass dafür geschaffen, wegen der Verlängerung (früher) den Kontakt zu den Fahrerlaubnisbehörden zu suchen. Die streitgegenständliche Regelung wirkt daher rückwirkend nachteilig auf die Rechte der Klägerin ein. Sie ist daher verfassungsrechtlich rechtfertigungsbedürftig und nur rechtfertigungsfähig, wenn sie verhältnismäßig ist, mithin zur Erreichung des Gesetzeszweckes geeignet und erforderlich ist und die Veränderungsgründe des Gesetzgebers die Bestandsinteressen des Betroffenen überwiegen (BVerfG, B.v. 30.9.1987, 2 BvR 933/82; Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, 81. EL. September 2017, Art. 20, Rn. 88 ff. m.w.N.). Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt. Wie ausgeführt, kann die Umsetzung der Führerscheinrichtlinie, um die es dem Gesetzgeber nur ging, nicht als Rechtfertigung herangezogen werden, weil die Richtlinie die Befristung von Führerscheinen bzw. Führerscheinen, die vor dem 19. Januar 2013 ausgestellt wurden, nicht vorsieht. Denkbare Gründe wie das Vorsehen eines jeweils aktuellen Lichtbildes bzw. die einheitliche Durchsetzung eines EU-Führerscheinmusters wurden nicht vorgebracht und bedingen nicht die Befristung des Ausweisdokuments. Praktikabilitätserwägungen etwa dergestalt, dass die Bundesdruckerei keine entsprechenden Führerscheinvordrucke mehr herstellen könne und deswegen keine unbefristeten Führerscheine mehr ausgestellt werden könnten, sind zum einen sachlich nicht nachvollziehbar und vermögen sich nicht, auch nicht gegenüber möglicherweise schwachen Rechtspositionen, durchzusetzen (VG Göttingen, B.v. 27.2.2013, 1 B 28/12). Zwar sieht die Richtlinie (Art. 3 Abs. 3) vor, dass bis zum 19. Januar 2033 alle Führerscheine den Anforderungen der Richtlinie genügen müssen. Die Bedeutung dieser Vorschrift, gerade gegenüber Artikel 13 Abs. 2, wonach eine Einschränkung von vor dem 19. Januar 2013 erteilten Fahrerlaubnissen ausgeschlossen ist, ist fraglich und muss eventuell bei Eintritt dieses Zeitpunkts geklärt werden. Die Vorschrift könnte möglicherweise bedeuten, dass die 2033 umgetauschten Führerscheine ab dann befristet werden, da die Richtlinie zwar die Befristung von Fahrerlaubnissen regelt, Altfälle aber nicht umfasst, könnte sie eher bedeuten, dass lediglich die Altführerscheindokumente spätestens dann in die EU-Führerscheinmuster umzutauschen sind. In der Abwägung setzen sich nach alledem die Interessen der Klägerin durch: Durch die Regelung des § 24a Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 4 FeV wird ihr durch eine autonome Entscheidung des deutschen Gesetz- bzw. Verordnungsgebers überhaupt eine Befristung ihres Führerscheindokumentes auferlegt bzw. eine Befristung, die etwa 16 Jahre früher endet als die möglicherweise durch die Richtlinie, ab 2033 vorgesehene. Die Interessen, nicht durch zusätzliche Gebühren belastet zu sein bzw. Untersuchungsmaßnahmen im Hinblick auf ihre Fahreignung ausgesetzt zu sein, mögen gering sein bzw. derzeit abstrakter Natur sein. Diese setzen sich jedoch durch, denn die streitgegenständliche Regelung birgt noch eine zusätzliche Benachteiligung, da sie die Klägerin ohne vorwerfbaren Anlass mit Personen, die ihre Fahrerlaubnis bzw. ihren Führerschein erstmals nach dem 19. Januar 2013 erwarben, gleich stellt. Die Klägerin konnte auch nicht damit rechnen, dass ihr ein befristeter Ersatzführerschein ausgestellt wird. Demgegenüber besteht eine unionsrechtlich bedingte Rechtfertigung, wie dargelegt, gerade nicht. Das Gericht sieht daher im Ermessenswege von einer Vorlage der aufgeworfenen Rechtsfragen an den EuGH gem. Art. 267 AEUV ab, da es die zitierte Vorschrift der EU-Führerscheinrichtlinie (2006/26/EG) in eigener Rechtsanwendung auslegen kann, die Vorschriften insoweit eindeutig erscheinen und die Voraussetzungen des Art. 267 Abs. 3 AEUV vorliegend nicht gegeben sind.
Nach alledem steht der Klägerin der eingeklagte Anspruch zu und der Klage war mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO statt zu geben.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit basiert auf § 167 Abs. 1, 2 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 ZPO.
Die Zulassung der Berufung basiert auf § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.