Europarecht

Aktenzeichen  22 BV 16.2046

Leitsatz

1 Soweit sich eine Kostentragungspflicht aus § 52 Abs. 4 S. 2 BImSchG ergibt, hat ein Rückgriff auf § 28 Abs. 1 S. 4 ProdSG zu unterbleiben. (Rn. 41) (redaktioneller Leitsatz)
2 Unionsrecht steht der Heranziehung des BImSchG als Rechtsgrundlage für die Erstattung von Auslagen, die anlässlich einer Produktuntersuchung im Rahmen der Marktüberwachung angefallen sind, nicht entgegen. (Rn. 43) (redaktioneller Leitsatz)
3 Um Informationen, welche im Rahmen der Marktüberwachung erlangt wurden, weiterzugeben, bedarf es einer einschlägigen Befugnisnorm, da hierbei nicht selten schutzwürdige Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse betroffen sein können. (Rn. 49) (redaktioneller Leitsatz)
4 Die Erhebung von Auslagen für im Rahmen der Marktüberwachung durchgeführte Produktuntersuchungen stellt keine „Maßnahme gleicher Wirkung“ gemäß Art. 34 AEUV dar. (Rn. 50) (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

RN 7 K 15.2003 2016-06-30 Urt VGREGENSBURG VG Regensburg

Tenor

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.
II. Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor Vollstreckungsbeginn Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

Die zulässige Berufung bleibt ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage gegen den Bescheid der Regierung vom 20. Oktober 2015 zutreffend als unbegründet abgewiesen, da die darin festgesetzte Kostenforderung rechtmäßig ist.
1. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 52 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. § 52 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 BImSchG. Die von der Klägerin befürwortete Heranziehung des § 28 Abs. 1 Satz 4 ProdSG scheidet im vorliegenden Fall aus. Denn soweit sich eine Kostentragungspflicht aus § 52 Abs. 4 Satz 2 BImSchG ergibt, hat ein Rückgriff auf § 28 Abs. 1 Satz 4 ProdSG jedenfalls gemäß § 1 Abs. 4 Satz 1 ProdSG zu unterbleiben. § 52 Abs. 4 Satz 2 BImSchG stellt eine „weitergehende Vorschrift“ im Sinn von § 1 Abs. 4 Satz 1 ProdSG dar, da die erstgenannte Bestimmung der öffentlichen Verwaltung die Heranziehung einer Person zu den Kosten der Untersuchung einer entnommenen Stichprobe auch dann ermöglicht, wenn die Probe keinen Grund zu Beanstandungen gegeben hat, während § 28 Abs. 1 Satz 4 ProdSG eine dahingehende Befugnis nur für den Fall der fehlenden Übereinstimmung des Untersuchungsobjekts mit den sich aus dem Abschnitt 2 des Produktsicherheitsgesetzes ergebenden Anforderungen eröffnet.
Dafür, dass der Gesetzgeber Maßnahmen der öffentlichen Verwaltung, mit denen die Einhaltung der sich aus der 28. BImSchV ergebenden Emissionsgrenzwerte überwacht werden soll, nicht dem Produktsicherheitsgesetz unterstellen wollte, spricht im Übrigen auch der Umstand, dass die Richtlinie 97/68/EG, zu deren Umsetzung die 28. BImSchV erlassen wurde, nicht in der der Überschrift des Produktsicherheitsgesetzes beigefügten amtlichen Anmerkung erwähnt wird; in ihr werden die unionsrechtlichen Normen aufgeführt, deren Umsetzung dieses Gesetz dient.
2. Unionsrecht steht der Heranziehung des § 52 Abs. 4 Satz 2 BImSchG als Rechtsgrundlage für die Erstattung von Auslagen, die anlässlich einer Untersuchung der inmitten stehenden Art angefallen sind, nicht entgegen.
2.1 Die Bejahung des in dieser Bestimmung enthaltenen Tatbestandsmerkmals, dass die zu erstattenden Untersuchungskosten anlässlich der Entnahme einer Stichprobe „nach [§ 52] Absatz 3“ BImSchG angefallen sein müssen, wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass das Unionsrecht den Marktüberwachungsbehörden in Gestalt von Art. 19 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 eine Befugnisnorm zur Verfügung stellt, die die Voraussetzungen, unter denen die Entnahme von Produktmustern und deren physische Kontrolle bzw. eine Laborprüfung zulässig sind, detaillierter regelt, als das in § 52 Abs. 3 Satz 2 BImSchG geschehen ist. Während die letztgenannte Vorschrift sich damit begnügt, dass die Entnahme einer Ware zu Untersuchungszwecken zur Erfüllung der behördlichen Aufgaben erforderlich ist, betont Art. 19 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 die Notwendigkeit, bei derartigen Maßnahmen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten, stärker: Vorrangig haben die Marktüberwachungsbehörden danach die Überprüfung von Unterlagen vorzunehmen; dies gilt nach Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung namentlich dann, wenn der betroffene Wirtschaftsakteur die in dieser Bestimmung erwähnten Prüfberichte oder Konformitätsbescheinigungen vorzulegen vermag. Die Zulässigkeit physischer Kontrollen und Laborprüfungen knüpft Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 an die Voraussetzung, dass ein solches Vorgehen „angezeigt“ ist; Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 1 macht die Entnahme von Produktmustern (sie entspricht der Sache nach der Stichprobenentnahme im Sinn von § 52 Abs. 3 Satz 2 BImSchG) außer von der „Erforderlichkeit“ einer derartigen Maßnahme davon abhängig, dass ein solcher Eingriff „nötig und gerechtfertigt“ ist. Darüber hinaus wird der Kreis der möglichen Adressaten solcher Maßnahmen durch Rückgriff auf den normativ definierten Begriff der „Wirtschaftsakteure“ (vgl. Art. 2 Nr. 7 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008) anders als im deutschen Recht umschrieben. Da die in Art. 19 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 aufgenommenen einschränkenden Voraussetzungen für die Entnahme von Produktmustern sowie ihre physische Kontrolle und die Durchführung von Laborprüfungen letztlich nur Ausprägungen des allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes sind, den die deutschen Behörden beim Vollzug des § 52 Abs. 3 Satz 2 BImSchG unmittelbar kraft Verfassungsrechts (Art. 20 Abs. 3 GG) zu beachten haben, sind die praktischen Unterschiede zwischen beiden Eingriffsnormen indes gering. Dies gilt umso mehr, als es kaum vorstellbar erscheint, dass ein Wirtschaftsakteur, der sich mit einer Produktmusterentnahme im Sinn von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 konfrontiert sieht, nicht mindestens Besitzer des herauszugebenden Wirtschaftsguts ist. Da Art. 19 Abs. 1 der Verordnung „aus sich heraus“ vollzugsfähig ist (d.h. diese Norm – abgesehen von Zuständigkeitsregelungen und ähnlichen formellen Vorschriften – keiner Ergänzung durch mitgliedstaatliche Bestimmungen bedarf), gebietet es der Anwendungsvorrang des Unionsrechts, die Befugnisse für Eingriffsmaßnahmen der vorstehend erörterten Art, die Marktüberwachungsbehörden beim Vollzug der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 vornehmen wollen, als durch diese Verordnung abschließend determiniert anzusehen.
Dies bedeutet aber nicht, dass der Vorschrift des § 52 Abs. 3 Satz 2 BImSchG keine rechtliche Erheblichkeit mehr zukommt. Sie hat vielmehr lediglich insoweit unangewendet zu bleiben, als der Regelungsgehalt des Art. 19 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 reicht. Praktische Bedeutung behält § 52 Abs. 3 Satz 2 BImSchG zum einen in all jenen Fällen, in denen Behörden im Vollzug des Bundes-Immissionsschutzgesetzes Stichproben entnehmen, ohne dass das Unionsrecht diesbezügliche Vorgaben enthält. Zum anderen ist ein Rückgriff auf diese Bestimmung insofern möglich, als sie wegen der in § 52 Abs. 4 Satz 2 BImSchG vorgenommenen Verweisung auf sie mittelbar Bestandteil der durch die letztgenannte Norm getroffenen kostenrechtlichen Regelung wird. Da die Erhebung von Verwaltungskosten für Maßnahmen, die Marktüberwachungsbehörden im Vollzug der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 ergriffen haben, weder Gegenstand dieser Verordnung ist noch das Unionsrecht aus sonstigen Gründen einem Auslagenerstattungsanspruch der inmitten stehenden Art entgegensteht, stellt § 52 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. § 52 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 BImSchG eine tragfähige Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Forderung dar.
Anders als das z.B. nach Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985 über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Geflügelfleisch (ABl Nr. L 032 S. 14) der Fall war, gebietet das Unionsrecht die Erhebung von Kosten (Gebühren oder Auslagen) für die Überprüfung eines der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 unterfallenden Produkts nicht. Andererseits existiert aber auch kein geschriebener oder ungeschriebener Satz des Unionsrechts, der die Erhebung derartiger Verwaltungskosten ausschließt. Der Europäische Gerichtshof nimmt einen solchen Ausschluss nur bezüglich solcher von Mitgliedstaaten erhobenen Verwaltungsgebühren an, die die effektive Höhe einer durch das Unionsrecht gewährten finanziellen Zuwendung (Beihilfe, Prämie, Ausgleichszahlung o. ä.) verringern (vgl. z.B. EuGH, U.v. 11.1.2001 – C-247/98 – Slg. 2001, I-1 Rn. 24 – 27; U.v. 7.10.2004 – C-312/02 – Slg. 2004, I-9247 Rn. 17 – 25 und Rn. 37 – 40; U.v. 24.2.2005 – C-300/02 – Slg. 2005, I-1341 Rn. 111 f.; U.v. 5.10.2006 – C-84/04 – Slg. 2006, I-9843 Rn. 33, 35 – 39).
Schweigt das zu einer bestimmten Materie erlassene Unionsrecht zu der Frage, ob die Mitgliedstaaten beim Vollzug der insoweit einschlägigen Bestimmungen Verwaltungskosten erheben dürfen, so begründet dieser Umstand selbst dann, wenn verwandte unionsrechtliche Normen die Erhebung von Gebühren ausdrücklich gestatten, nicht die Vermutung, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber Gebühren nur zulassen wollte, wenn er dies ausdrücklich vorsieht (EuGH, U.v. 9.11.2006 – C-216/05 – Slg. 2006, I-10787 Rn. 27). Soweit die Erhebung von Verwaltungsgebühren beim Vollzug von Rechtsnormen inmitten steht, die in Umsetzung unionsrechtlicher Richtlinien erlassen wurden, hat der Europäische Gerichtshof dieses Ergebnis daraus hergeleitet, dass die Mitgliedstaaten bei der Wahl der Mittel, die sie einsetzen, um die vollständige Wirksamkeit einer Richtlinie zu gewährleisten, über einen weiten Beurteilungsspielraum verfügen (EuGH, U.v. 9.11.2006 a.a.O. Rn. 26). Wenn es der Europäische Gerichtshof als Vertragsverletzung eines Mitgliedstaates gewertet hat, dass seitens dieses Mitgliedstaat zum Zweck der Umsetzung einer unionsrechtlichen Richtlinie ein Gesetz erlassen wurde, das die (durch das Unionsrecht nicht geforderte) Erhebung von Gebühren für in diesem Zusammenhang vorgenommene Amtshandlungen vorsah, der gleiche Mitgliedstaat aber die Schaffung untergesetzlicher Vorschriften über die Höhe dieser Gebühren unterließ, so dass die durch das Unionsrecht begünstigten Wirtschaftsakteure die auf sie zukommenden finanziellen Belastungen nicht zu erkennen vermochten (EuGH, U.v. 25.2.1999 – C-59/98 – juris Rn. 23 f.), so setzt dies voraus, dass gegen die Erhebung von Verwaltungskosten auch in Fällen, in denen das Unionsrecht dies nicht vorsieht, grundsätzlich nichts zu erinnern ist. Sie dürfen lediglich nicht so hoch festgesetzt werden, dass das Unionsrecht seine volle Wirksamkeit entsprechend seiner Zielsetzung nicht entfalten kann (EuGH, U.v. 9.11.2006 – C-216/05 – Slg. 2006, I-10787 Rn. 43).
Soweit die der streitgegenständlichen Kostenforderung zugrunde liegende Amtshandlung dazu diente, die Einhaltung der in der Richtlinie 97/68/EG festgesetzten Emissionsgrenzwerte sicherzustellen, ergibt sich die Zulässigkeit der Erhebung von Verwaltungskosten unmittelbar aus den vorstehend dargestellten Grundsätzen. Diese Richtlinie verbietet weder die Erhebung von Kosten für Amtshandlungen, die Behörden der Mitgliedstaaten mit dem Ziel durchführen, das Emissionsverhalten von der Richtlinie unterfallenden Maschinen und Geräten zu überprüfen, noch wird ihre Wirksamkeit durch eine solche Kostenerhebung beeinträchtigt. Es kann im Gegenteil die Bereitschaft der Mitgliedstaaten, diesbezügliche Kontrollen durchzuführen, erhöhen, wenn der damit einhergehende Aufwand nicht (zur Gänze) aus Haushaltsmitteln zu tragen ist, sondern hierzu auch die beteiligten Wirtschaftskreise herangezogen werden können.
Soweit die Überprüfung des Motors des am 6. Mai 2015 als Probe entnommenen Rasenmähers außerdem in Vollzug der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 erfolgte, kann wegen der unmittelbaren Geltung dieser Verordnung (Art. 288 Abs. 2 AEUV) die Befugnis der Mitgliedstaaten, Kosten für insoweit vorgenommene Amtshandlungen zu erheben, zwar nicht – wie dies der Europäische Gerichtshof im Urteil vom 9. November 2006 (C-216/05 – Slg. 2006, I-10787 Rn. 25) mit Blickrichtung auf eine Richtlinie getan hat – aus dem seinerzeit in Art. 249 Abs. 3 EG (nunmehr in Art. 288 Abs. 3 AEUV) verankerten Wahlrecht der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Form und der Mittel der Umsetzung einer Unionsrichtlinie hergeleitet werden. Dass jedoch auch die Verordnung (EG) Nr. 765/2008 der teilweisen Ergänzung durch Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten bedarf (und hierfür offen ist), folgt vor allem aus ihrem Art. 18 Abs. 3, der zufolge die Mitgliedstaaten die Marktüberwachungsbehörden mit den erforderlichen Befugnissen (sc.: soweit sie sich nicht bereits abschließend aus der Verordnung ergeben) auszustatten haben. Auch das in Art. 18 Abs. 1 der Verordnung statuierte Gebot, geeignete Mechanismen für die Kommunikation und die Koordination zwischen den Marktüberwachungsbehörden zu schaffen, belegt die Ausfüllungsbzw. Ergänzungsbedürftigkeit dieser Verordnung. Denn das Recht zur Weitergabe von bei der Marktüberwachung erlangten Informationen kann, da hierbei nicht selten schutzwürdige Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse betroffen sein werden, die Existenz einer einschlägigen Befugnisnorm erfordern; Art. 19 Abs. 5 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 setzt das Vorhandensein nationaler Datenschutzbestimmungen ausdrücklich voraus. Dass diese Verordnung entgegen der in der Berufungsbegründung vertretenen Auffassung der Klägerin gerade keine Vollharmonisierung bewirkt hat, sondern es sich bei ihr um eine „hinkende Verordnung“ handelt (vgl. zu dieser Begrifflichkeit z.B. Schroeder in Streinz, EUV/AEUV, 2. Aufl. 2012, Art. 288 AEUV Rn. 61; Karpenstein, Praxis des EU-Rechts, 2. Aufl. 2013, Rn. 53), zeigt aber vor allem ihr Erwägungsgrund 26, dem zufolge diese Verordnung nur „Mindestanforderungen“ aufstellt; mitgliedstaatliche Regelungen, die die unionsrechtlichen Vorgaben nicht konterkarieren, sondern die Effektivität ihrer Durchsetzung im Gegenteil erhöhen, bleiben deshalb zulässig.
2.2 Entgegen dem Vorbringen der Klägerin verstößt die Erhebung von Auslagen in der hier inmitten stehenden Höhe für eine im Rahmen der Marktüberwachung durchgeführte Produktuntersuchung auch nicht gegen Art. 34 AEUV. Die Bejahung einer „Maßnahme gleicher Wirkung“ wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinn dieser Bestimmung verbietet sich zunächst deswegen, weil die Heranziehung eines Wirtschaftsakteurs zu derartigen Kosten weder darauf abzielt, Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten weniger günstig zu behandeln als heimische Produkte, noch hierdurch solche Auswirkungen rein tatsächlich bewirkt werden (vgl. zu diesem Kriterium z.B. EuGH, U.v. 10.2.2009 – C-110/05 – Slg. 2009, I-519 Rn. 37): Auch die Klägerin selbst behauptet nicht, dass der Beklagte bei der Auswahl der Produkte, die er gemäß Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 physischen Kontrollen oder Laborprüfungen unterzieht, nach deren Herkunft differenziert. Zwar verbietet Art. 34 AEUV darüber hinaus Behinderungen des Warenabsatzes, die auf Produkte in- und ausländischer Herkunft unterschiedslos Anwendung finden und im Ergebnis eingeführte und heimische Erzeugnisse gleichermaßen treffen (vgl. z.B. EuGH, U.v. 18.5.1993 – C-126/91 – Slg. 1993, I-2361 Rn. 10 m.w.N.). Jedenfalls bei mitgliedstaatlichen Maßnahmen, die – wie das bei der streitgegenständlichen Auslagenerhebung der Fall ist – weder an die Herkunft noch an die Beschaffenheit eines Produkts noch an die Art und Weise seines Vertriebs anknüpfen, kann jedoch auf eine kausale Beziehung zwischen der Maßnahme und ihrer potenziell handelsbeschränkenden Wirkung nicht verzichtet werden (vgl. Schroeder in Streinz, 2. Aufl. 2012, Art. 34 AEUV Rn. 71): Ist die Eignung einer mitgliedstaatlichen Maßnahme, den freien Warenverkehr zu beeinträchtigen, „zu ungewiss und zu mittelbar“, scheidet ein Verstoß gegen Art. 34 AEUV bereits tatbestandlich aus (EuGH, U.v. 7.3.1990 – C-69/88 – Slg. 1990, I-583 Rn. 11; U.v. 13.10.1993 – C-93/92 – Slg. 1993, I-5009 Rn. 12; U.v. 14.7.1994 – C-379/92 – Slg. 1994, I-3453 Rn. 24; U.v. 5.10.1995 – C-96/94 – Slg. 1995, I-2883 Rn. 41; U.v. 18.6.1998 – C-266/96 – Slg. 1998, I-3949 Rn. 31). Auf die Frage, ob die Maßnahme nach Art. 36 AEUV ausnahmsweise als gerechtfertigt angesehen werden kann, kommt es in solchen Fällen nicht mehr an.
Sowohl mit Blickrichtung auf die Wahrscheinlichkeit, gemäß § 52 Abs. 4 Satz 3 BImSchG zu den Kosten einer im Rahmen der Marktüberwachung angeordneten Produktuntersuchung herangezogen zu werden, als auch im Hinblick auf die Höhe der insoweit zu gewärtigenden finanziellen Belastung spricht nicht einmal eine entfernte Wahrscheinlichkeit dafür, Wirtschaftsakteure könnten sich hierdurch davon abhalten lassen, Produkte, die dem Anwendungsbereich der Richtlinie 97/68/EG und der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 unterfallen, in der Bundesrepublik Deutschland anzubieten. Die Marktüberwachungsprogramme des Beklagten sahen für das Jahr 2015 landesweit etwa 200 und für das Jahr 2016 ca. 200 bis 250 anhand von Unterlagen durchzuführende Einzelüberprüfungen vor. Angesichts der Vielzahl der Vertriebswege für Maschinen, die mit Motoren ausgestattet sind, die von der 28. BImSchV erfasst werden (das in Betracht zu ziehende Spektrum reicht von Eisenwarenhandlungen über Bau- und Gartenmärkte bis hin zu Fachgeschäften für Baumaschinen und zu Herstellern von Lokomotiven), stellt dies eine nur geringe Kontrolldichte dar. Von diesen 200 bis 250 überprüften Motoren sollten in beiden Jahren jeweils (nur) etwa 5% dem Markt entnommen und einer Emissionsmessung zugeführt werden.
Die Frage, ob eine Kostenerhebung der hier inmitten stehenden Art auch deshalb nicht geeignet ist, im Sinn von Art. 34 AEUV den freien Warenverkehr auf dem europäischen Binnenmarkt zu behindern, weil nicht davon ausgegangen werden kann, andere Mitgliedstaaten der Union würden derartige Überprüfungen stets unentgeltlich vornehmen, kann vor diesem Hintergrund auf sich beruhen.
3. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 52 Abs. 4 Satz 2 BImSchG liegen vor. Bei dem im Bescheid vom 20. Oktober 2015 angesetzten Betrag von 3.248,70 € handelt es sich um Auslagen des Beklagten, die durch die Untersuchung einer im Sinn von § 52 Abs. 3 BImSchG entnommenen Stichprobe angefallen sind; die Klägerin ist als Auskunftspflichtige Schuldnerin dieser Kosten.
Bei den in § 52 Abs. 3 Satz 2 BImSchG erwähnten „Eigentümern und Besitzern“, die den Angehörigen der zuständigen Behörde die Entnahme von Stichproben zu gestatten haben, handelt es sich um die in § 52 Abs. 3 Satz 1 BImSchG durch Gebrauch des gleichen Begriffspaars umschriebenen Personen, wenn ihnen u. a. von dieser Vorschrift erfasste Anlagen gehören oder sie die tatsächliche Gewalt hierüber ausüben.
3.1 Maschinen stellen (ebenso wie die Geräte, in die sie ggf. eingebaut sind) gemäß § 3 Abs. 5 Nr. 2 BImSchG Anlagen dar. Soweit die Klägerin geltend gemacht hat, diese Vorschrift bedürfe der einschränkenden Auslegung dahingehend, dass ihr nur solche Maschinen oder Geräte unterfielen, die „betrieben“ würden, rechtfertigt es dieser Einwand nicht, den als Probe entnommenen Rasenmäher und seinen Motor nicht als von der Legaldefinition des § 3 Abs. 5 Nr. 2 BImSchG erfasst anzusehen. Das Postulat, Einrichtungen, die nicht betrieben werden, aus dem Anwendungsbereich des § 3 Abs. 5 BImSchG auszunehmen, findet im Wortlaut dieser Vorschrift selbst keinen Niederschlag. Der historische Gesetzgeber hat auf dieses aus seiner Sicht bestehende Erfordernis jedoch in der amtlichen Begründung zum Entwurf eines Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BT-Drs. 7/179, S. 30) – allerdings mit Blickrichtung auf § 3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG – hingewiesen und als Beispiel für eine gebotene Eingrenzung der Reichweite dieser Norm Gebäude genannt, in denen ausschließlich Büroräume untergebracht sind. Ihm war mithin bewusst, dass es Objekte geben kann, die zwar der in § 3 Abs. 5 BImSchG vorgenommenen Legaldefinition des Anlagenbegriffs unterfallen, hinsichtlich derer es jedoch von vornherein verfehlt ist, sie dem Anwendungsbereich des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zu unterstellen. Bei Maschinen und anderen Geräten ist eine solche teleologische Reduktion der Reichweite des § 3 Abs. 5 Nr. 2 BImSchG dann geboten, wenn feststeht, dass von ihnen keinesfalls schädliche Umwelteinwirkungen im Sinn von § 1 Abs. 1, § 3 Abs. 1 BImSchG ausgehen können. Dies ist nur bei solchen Maschinen und sonstigen Geräten der Fall, die entweder ihrer Bauart nach keine Emissionen hervorzurufen vermögen oder von denen feststeht, dass sie nie (mehr) betrieben werden. Bei Maschinen und Geräten, die – wie bei einem Rasenmäher der Fall – im Wissen darum zum Verkauf angeboten werden, dass der Erwerber sie in einer Weise nutzen wird, die mit Emissionen einhergeht, verbietet sich eine solche teleologische Einengung der Reichweite der in § 3 Abs. 5 Nr. 2 BImSchG vorgenommenen Legaldefinition – und damit des Anwendungsbereichs des Bundes-Immissionsschutzgesetzes – ersichtlich.
3.2 Da der überprüfte Rasenmähermotor im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt der 28. BImSchV unterfiel, die ihrerseits u.a. auf der Grundlage des § 33 Abs. 1 Nr. 1 und des § 37 BImSchG erlassen wurde, handelte es sich bei ihm um eine von der Vorschrift des § 52 Abs. 3 BImSchG erfasste Anlage.
3.3 Dahinstehen kann, ob die Klägerin im Zeitpunkt der Entnahme des Rasenmähers als Probe dessen Eigentümerin war und sich ihre Stellung als „Auskunftspflichtige“ im Sinn von § 52 Abs. 4 Satz 2 BImSchG deshalb bereits aus § 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG ergab. Denn § 52 Abs. 3 Satz 1 BImSchG erstreckt alle in § 52 Abs. 2 BImSchG angeordneten Rechtsfolgen u. a. auf die Besitzer solcher Anlagen, die von § 52 Abs. 3 Satz 1 BImSchG erfasst werden. Besitzerin des Rasenmähers aber war die Klägerin im Zeitpunkt der Probeentnahme unabhängig davon, ob dieses Gerät damals bereits in ihr Eigentum übergangen war oder nicht.
4. Auf sich beruhen kann ferner, ob die vom Bundesverwaltungsgericht (U.v. 15.12.1981 – 1 C 108.78 – NVwZ 1982, 440) mit Blickrichtung auf die Kostentragungspflicht nach § 5 Abs. 3 Satz 2 des Benzinbleigesetzes (BzBlG) aufgestellte Postulat, der Auskunftspflichtige dürfe nur für die Kosten einer solchen Überwachungsmaßnahme herangezogen werden, die der Klärung eines Tatbestands dient, auf die sich die Auskunftspflicht bezieht, im Rahmen des § 52 Abs. 4 Satz BImSchG gleichfalls Geltung beansprucht. Sollte diese Frage – wofür vieles spricht – zu bejahen sein, so wäre ein solcher Sachzusammenhang im vorliegenden Fall gegeben. Bereits im Urteil vom 15. Dezember 1981 (a.a.O. S. 440) hat das Bundesverwaltungsgericht nämlich zu erkennen gegeben, dass die Informationen, die Gegenstand der Auskunftspflicht des Kostenschuldners sind, nicht unmittelbar die Bejahung oder Verneinung des Umstands ermöglichen müssen, der durch die Entnahme einer Probe und deren Untersuchung geklärt werden soll; es genügt vielmehr, dass sie hierfür mittelbar erheblich sind. Das Bundesverwaltungsgericht hat es deshalb als unschädlich angesehen, dass der Inhaber einer Tankstelle, an der die öffentliche Verwaltung eine Benzinprobe gezogen hat, typischerweise selbst nicht in der Lage ist, Aufschluss über die chemische Zusammensetzung des von ihm angebotenen Kraftstoffs zu geben; von ihm werden vielmehr lediglich Angaben erwartet, „die für die Qualitätsermittlung von Bedeutung sind“ (BVerwG, U.v. 15.12.1981 a.a.O. S. 440). Diese Auskünfte können – und werden sich in der Regel auch – in der Wiedergabe der Angaben des Lieferanten erschöpfen (BVerwG, U.v. 15.12.1981 a.a.O. S. 440). Bereits das Wissen um die Bezugsquelle einer Ware aber kann für Zwecke der Marktüberwachung bedeutsam sein (z.B. deshalb, weil der Behörde Erfahrungswissen über die typischerweise zu bejahende Rechtskonformität oder die wiederholt beobachtete Bedenklichkeit der aus dieser Quelle stammenden Produkte zur Verfügung steht). Daneben ist aber auch vorstellbar, dass dem Händler weitergehende Erkenntnisse über die Beschaffenheit des zu überprüfenden Produkts zur Verfügung stehen (BVerwG, U.v. 15.12.1981 a.a.O. S. 440); die Nützlichkeit solcher (z.B. aufgrund von Kundenbeschwerden oder eigener Sachmängelrügen gewonnener) Informationen für die Marktüberwachung bedarf keiner näheren Darlegung.
Diese Erwägungen sind einer unmittelbaren Übertragung auf die Auskunftspflicht nach § 52 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 BImSchG zugänglich. Da sich die erstgenannte Vorschrift – der Sache nach nicht anders als § 5 Abs. 1 BzBlG – damit begnügt, dass die von der Behörde angeforderten Informationen „zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich sind“, reicht es aus, wenn auf diese Weise mittelbar erhebliche Informationen gewonnen werden können. Dass Händler von Produkten, die der 28. BImSchV und der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 unterfallen, (sei es aufgrund von Informationen, die ihnen seitens vorgelagerter Handelsstufen zugegangen sind, sei es aufgrund selbst erlangter Kenntnisse) über ein Wissen verfügen können, das für die sachgerechte Durchführung der behördlichen Aufgabe „Marktüberwachung“ erforderlich ist, liegt ebenso auf der Hand wie das bei Tankstelleninhabern in Bezug auf die Qualitätsmerkmale des von ihnen vertriebenen Kraftstoffs der Fall ist.
Da § 52 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 BImSchG selbst pflichtenbegründend wirkt, kommt es auf den im angefochtenen Urteil problematisierten Umstand, dass die 28. BImSchV selbst keine Auskunfts- oder sonstigen Informationspflichten von Händlern statuiert, nicht entscheidungserheblich an. Aus den gleichen Gründen, derentwegen Art. 19 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 einem Rückgriff auf § 52 Abs. 3 Satz 2 BImSchG dann nicht entgegensteht, wenn sich die Bedeutung der letztgenannten Vorschrift darin erschöpft, als Glied innerhalb einer Verweisungskette zu fungieren, die der nationale Normgeber im Rahmen einer Kostenregelung geschaffen hat, hindert es der Vorrang des Unionsrechts trotz der in Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 geregelten Auskunftspflicht von Wirtschaftsakteuren nicht, § 52 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 3 Satz 1 BImSchG zur tatbestandlichen Ausfüllung der in § 52 Abs. 4 Satz 2 BImSchG enthaltenen kostenrechtlichen Bestimmung heranzuziehen.
5. Auch unter dem Blickwinkel ihrer Verhältnismäßigkeit begegnen die Amtshandlungen, die der streitgegenständlichen Kostenforderung zugrunde liegen, keinen Bedenken. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Entnahme der Probe als solcher als auch mit Blickrichtung auf ihre anschließende messtechnische Untersuchung. Hierbei kann – ebenso wie im Kontext der weiteren Voraussetzungen, von deren Erfüllung die Rechtmäßigkeit des Handelns der Regierung im vorliegenden Fall abhängt – dahinstehen, ob sich beide Maßnahmen mit der Durchführung der Emissionsmessung und der Rückgabe des Geräts an die Klägerin erledigt haben, und ob aus Anlass gerichtlicher Auseinandersetzungen über die Kosten erledigter Amtshandlungen die Rechtmäßigkeit der behördlichen Maßnahmen in vollem oder nur noch in eingeschränktem Umfang überprüft werden muss (vgl. eingehend dazu BayVGH, U.v. 10.5.2016 – 10 BV 15.958 – juris Rn. 28 – 30). Denn auch eine umfassende Nachprüfung der Rechtmäßigkeit der Entnahme des Rasenmähers zum Zwecke der physischen Kontrolle seines Motors im Sinn von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 und der sich daran anschließenden Laborprüfung führt zu dem Ergebnis, dass gegen beide Maßnahmen rechtlich nichts zu erinnern ist.
5.1 Der Entnahme des Rasenmähers stand es nicht entgegen, dass das Gerät über eine EU-Typgenehmigung im Sinn der Art. 3 ff. der Richtlinie 97/68/EG und von § 4 der 28. BImSchV verfügte. Sollte es sich hierbei um einen „Prüfbericht“ oder eine „Konformitätsbescheinigung“ im Sinn von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 handeln, so hätten die Marktüberwachungsbehörden diesen Umstand der letztgenannten Bestimmung zufolge bei der Entscheidung, ob sie ein hiervon erfasstes Produkt einer Überprüfung unterziehen und wie sie diese Kontrolle konkret ausgestalten, „in gebührendem Maße“ zu berücksichtigen. Nach dem Sinn und Zweck der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 schließt das Vorhandensein derartiger Dokumente Kontrollmaßnahmen jedoch nicht aus. Denn ihr liegt erkennbar die Erfahrung zugrunde, dass keine Gewähr dafür besteht, ein Erzeugnis, für das in der Vergangenheit einmal eine EU-Typgenehmigung erteilt wurde, werde auf Dauer jene Beschaffenheitsmerkmale beibehalten, über die es im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung verfügte. Das Institut der Marktüberwachung trägt gerade der Tatsache Rechnung, dass ein Produkt, das aus Anlass einer erforderlichen Marktzulassung, einer Zertifizierung, der Erteilung einer Konformitätsbescheinigung oder ähnlicher Maßnahmen bereits einmal überprüft wurde, aufgrund nachlassender Fertigungsqualität (oder auch nur diesbezüglicher Schwankungen), vor allem aber aufgrund absichtlicher (z.B. durch Kostensenkungsgesichtspunkte motivierter) Veränderungen mit fortschreitender Zeit u. U. nicht mehr die Kriterien erfüllt, denen es von Rechts wegen genügen muss. Soll die in den Erwägungsgründen 1 und 26 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 zum Ausdruck kommende Intention des unionsrechtlichen Normgebers nicht leerlaufen, dass die Übereinstimmung von Produkten, die in den Genuss des freien Warenverkehrs innerhalb der Europäischen Union gelangen, mit den unionsrechtlichen Anforderungen nicht nur im Zeitpunkt des Inverkehrbringens, sondern auf Dauer gewährleistet zu sein hat, so müssen die Marktüberwachungsbehörden grundsätzlich befugt sein, auch Erzeugnisse, für die Testate im Sinn des Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 3 dieser Verordnung vorliegen, einer Überprüfung zuzuführen.
Dem in der gleichen Vorschrift verankerten Gebot, die Existenz derartiger Bescheinigungen „in gebührendem Maß“ zu berücksichtigen, ist vor allem bei der Häufigkeit diesbezüglicher Kontrollen Rechnung zu tragen: Liegen keine Verdachtsmomente vor, die auf einen Wegfall der ursprünglichen Rechtskonformität des Produkts hindeuten, und bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass diejenigen Einzelobjekte einer Produktserie, aufgrund derer die EU-Typgenehmigung oder eine vergleichbare Bescheinigung erlangt wurde, von Anfang an nicht für die Gesamtheit der Serie repräsentativ waren (weil z.B. der hierfür zuständigen Behörde speziell ausgewählte, ggf. präparierte Untersuchungsobjekte zur Verfügung gestellt wurden), so dürfen sich Marktüberwachungsmaßnahmen nur seltener auf derartige Erzeugnisse erstrecken, als das bei Produkten der Fall ist, für die keine Testate im Sinn von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 existieren.
5.2 Anhand gleichgerichteter Überlegungen beantwortet sich die Frage, ob die Marktüberwachungsbehörden befugt sind, ein Produkt gemäß Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 1 dieser Verordnung als Muster zu entnehmen und es gemäß Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 einer physischen Kontrolle bzw. Laborprüfung zuzuführen. Das Vorliegen von Verdachtsmomenten – insbesondere aufgrund eingegangener Beschwerden oder sonstiger Informationen (z.B. in Gestalt behördlichen Erfahrungswissens) im Sinn der zweiten und dritten Alternative des Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 2 der Verordnung – senkt zwar nicht nur die Anforderungen an die Häufigkeit von Kontrollmaßnahmen, sondern auch die Schwelle dafür ab, dass Eingriffsmaßnahmen der vorbezeichneten Art zulässig sind. Auch bei uneingeschränkter Beachtung des in Art. 18 Abs. 4 und in Art. 19 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 mit großer Eindringlichkeit betonten Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist das Vorhandensein von Verdachtsmomenten jedoch nicht schlechthin Voraussetzung dafür, dass die Marktüberwachungsbehörden überhaupt tätig werden und sie hierbei über eine bloße Kontrolle von Dokumenten und die Auswertung sonstiger ihnen zur Verfügung gestellter Informationen hinausgehen dürfen. Die Erwähnung der „geltenden Grundsätze der Risikobewertung“ als einer der drei von Rechts wegen maßgeblichen Entscheidungsparameter in Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 2 der Verordnung zeigt – namentlich in Gegenüberstellung mit den beiden anderen in dieser Bestimmung aufgeführten Kriterien – vielmehr, dass der unionsrechtliche Verordnungsgeber jedenfalls in gewissem Umfang auch verdachtsunabhängige Kontrollmaßnahmen zulassen wollte. Vor allem aber gebietet die in Art. 1 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 normativ verankerte Zielsetzung des unionsrechtlichen Normgebers eine solche Auslegung. Dürften die Marktüberwachungsbehörden nämlich nur tätig werden bzw. wären physische Kontrollen und Laborprüfungen erst dann statthaft, nachdem in Bezug auf ein Produkt bzw. eine Produktserie bereits Verdachtsmomente zutage getreten sind, so wäre die öffentliche Verwaltung darauf beschränkt, lediglich auf bekannt gewordene bzw. sich abzeichnende Rechtsverstöße zu reagieren. Der den Mitgliedstaaten in Art. 1 Abs. 2 dieser Verordnung erteilte Auftrag, „für ein hohes Schutzniveau“ in Bezug auf öffentliche Interessen wie Gesundheit und Sicherheit im Allgemeinen, Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz, Verbraucher- und Umweltschutz sowie Sicherheit Sorge zu tragen, ließe sich auf diese Weise nicht erfüllen. Dieser normative Auftrag gebietet es vielmehr zwingend, den Marktüberwachungsbehörden auch die Befugnis zuzuerkennen, verdachtsunabhängig physische Kontrollen sowie Laborprüfungen vorzunehmen. Wegen der oben angesprochenen Manipulationsgefahren musste sich der Beklagte auch nicht auf die von der Firma G. vorgenommene Messung (an einem anderen Rasenmäher) verweisen lassen.
Gerade bei verdachtsunabhängigen Kontrollen ist dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz allerdings in besonderer Weise Rechnung zu tragen. Das gilt zum einen für die Häufigkeit, mit der sowohl der einzelne Wirtschaftsakteur als auch das einzelne Produkt (bzw. die einzelne Produktserie) für Kontrollmaßnahmen ausgewählt wird, zum anderen für das pflichtgemäß auszuübende Ermessen, ob sich die Überprüfung auf eine bloße Sichtung der „Papierform“ des jeweiligen Wirtschaftsguts beschränkt oder ob es darüber hinaus Eingriffsmaßnahmen in Gestalt einer Entnahme von Produktmustern, physischen Kontrollen oder Laborprüfungen unterzogen wird.
5.3 Unmittelbar aus dem in Art. 18 Abs. 4, Art. 19 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 verankerten Verhältnismäßigkeitsgrundsatz folgt ferner, dass die wirtschaftlichen Folgen einer physischen Kontrolle bzw. einer Laborprüfung für den betroffenen Wirtschaftsakteur nicht außer Betracht bleiben dürfen. Missachtet wird dieser Grundsatz allerdings nicht bereits dann, wenn die finanzielle Belastung, die diesem Wirtschaftsakteur hieraus erwächst, das ökonomische Interesse übersteigt, das er an dem Produkt hegt, auf das sich die Kontrolle bezieht. Unabhängig davon, ob dieses Interesse darin gesehen wird, die mit dem Verkauf des Produkts einhergehende Gewinnmöglichkeit nicht zu verlieren, den Einstandspreis nicht vergeblich entrichtet zu haben oder die zum Zweck der Vermarktung des Produkts getätigten Aufwendungen (z.B. die Kosten für seine Bewerbung) nicht als Verlust verbuchen zu müssen, limitiert dieses Interesse die Befugnisse der Marktüberwachungsbehörden nicht dergestalt, dass sich hieraus eine unübersteigbare Schranke ergäbe. Eine solche Annahme hätte nämlich zur Folge, dass bei Wirtschaftsgütern von geringem Wert die in Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 vorgesehenen physischen Kontrollen und Laborprüfungen vollständig oder in wesentlichem Umfang unzulässig wären, obwohl derartige Produkte, wenn sie den Anforderungen der Rechtsordnung nicht entsprechen, das gemäß Art. 1 Abs. 2 dieser Verordnung sicherzustellende hohe Schutzniveau für die dort genannten Rechtsgüter ebenfalls erheblich beeinträchtigen können. Da eine solche Normauslegung die Wirksamkeit sowohl der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 als auch der Richtlinie 97/68/EG erheblich in Frage stellen würde, verbietet sie sich. Verhältnismäßig ist eine Marktüberwachungsmaßnahme unter dem Blickwinkel der mit ihr einhergehenden wirtschaftlichen Nachteile vielmehr bereits dann, wenn die dem einzelnen Wirtschaftsakteur hieraus erwachsenden finanziellen Belastungen, bezogen zum einen auf die Häufigkeit, mit der er bei rechtskonformem Geschäftsbetrieb mit derartigen Folgen rechnen muss, und gemessen zum anderen an der Gesamtheit der von ihm vermarkteten Produkte, in einer angemessenen Relation zu dem seitens der öffentlichen Verwaltung verfolgten Zweck stehen.
5.4 In Anwendung der vorstehend dargelegten Grundsätze auf den vorliegenden Fall ist zunächst festzuhalten, dass die am 6. Mai 2015 erfolgte Entnahme eines Rasenmähers im Baumarkt der Klägerin und die anschließende messtechnische Untersuchung seines Motors keine gänzlich verdachtsunabhängigen Maßnahmen darstellten. Vielmehr lag damals bereits das am 1. Dezember 2014 in Baden-Württemberg gewonnene Ergebnis der messtechnischen Überprüfung eines ebenfalls in China hergestellten Motors vor, der gleichfalls über eine EU-Typgenehmigung verfügte, jedoch die vorgeschriebenen Grenzwerte nicht einhielt. Bereits dieser Umstand rechtfertigte es jedenfalls in gewissem Umfang, aus dem gleichen Land stammenden Motoren im Rahmen der Marktüberwachung gesteigerte Aufmerksamkeit zu widmen und es bei ihrer Überprüfung nicht bei einer bloßen Sichtung der Unterlagen bewenden zu lassen. Unabhängig hiervon war der Regierung nach den glaubwürdigen Angaben des Leiters des Sachgebiets „Technischer Umweltschutz“ dieser Behörde in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof bekannt, dass der Schadstoffausstoß einer signifikant hohen Zahl von mit Viertaktmotoren ausgestatteten Geräten die vorgeschriebenen Emissionsgrenzwerte nicht einhält; dieses behördliche Erfahrungswissen rechtfertigte es ebenfalls, ausgewählte derartige Motoren einer physischen Kontrolle und einer Laborprüfung zuzuführen.
Unabhängig von diesen Verdachtsmomenten verbietet sich die Annahme, es sei unverhältnismäßig gewesen, dass die Regierung den inmitten stehenden Motor einer Kontrolle unterzogen und sie zu diesem Zweck eine messtechnischen Überprüfung in Auftrag gegeben hat, deshalb, weil im Baumarkt der Klägerin nach Aktenlage zuvor noch nie eine Überwachungsmaßnahme im Sinn der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 durchgeführt worden war. Dass ihr Unternehmen aufgrund willkürlicher Überlegungen ausgewählt worden sei, macht die Klägerin selbst nicht geltend; auch unabhängig davon sind keine hierauf hindeutenden Anhaltspunkte erkennbar.
Nicht unverhältnismäßig ist auch die Höhe der geltend gemachten Kostenforderung. Die durchgeführte Emissionsmessung diente der Gewährleistung des Umweltschutzes sowie der Verbesserung der Umweltqualität und damit der Verwirklichung von Anliegen, die sich die Europäische Union in Art. 3 Abs. 3 Satz 2 EUV – und damit an herausragender Stelle ihres Gründungsrechtsakts – zum Ziel gesetzt hat. Einem der Sache nach damit übereinstimmenden Handlungsauftrag wissen sich die Bundesrepublik Deutschland und der Freistaat Bayern in ihren Verfassungen (Art. 20a GG, Art. 3 Abs. 2 Satz 1 BV) verpflichtet. Diesem gewichtigen gemeinwohlbezogenen Belang steht eine finanzielle Belastung der Klägerin von allenfalls wenig mehr als 2.730,00 € gegenüber. Denn in den 3.248,70 €, die der Regierung für die durchgeführte Messung in Rechnung gestellt wurde und deren Erstattung sie von der Klägerin verlangt, sind 518,70 € Mehrwertsteuer enthalten. Der letztgenannte Betrag aber stellt für die Klägerin einen durchlaufenden Posten dar, den sie als zum Vorsteuerabzug Berechtigte mit der von ihr vereinnahmten Umsatzsteuer verrechnen kann. Ein zusätzlicher wirtschaftlicher Nachteil ergibt sich für sie als Folge der streitgegenständlichen Maßnahme eventuell daraus, dass sie für den inmitten stehenden Rasenmäher, um ihn verkaufen zu können, u. U. einen gewissen Preisabschlag gewähren muss. Denn es lässt sich nicht ausschließen, dass die durchgeführte Emissionsmessung Spuren (z.B. am Abgasrohr dieses Geräts) zurückgelassen haben könnte, die für einen Kaufinteressen ggf. den Verdacht begründen, es handele sich um ein von einem Vorerwerber retourniertes oder sonst gebrauchtes Gerät. Aus diesem Umstand kann indes bereits deshalb kein herausragend großer wirtschaftlicher Nachteil im Vergleich zu der Situation resultieren, die ohne die Probeentnahme bestanden hätte, da die Klägerin das inmitten stehende Gerät bereits am 6. Mai 2015 zu einem deutlich reduzierten Preis angeboten hatte. Dass der Rasenmäher aufgrund des Zustands, in dem er an die Klägerin zurückgegeben wurde, schlechthin nicht mehr verkaufsfähig war, kann – zumal in Ermangelung substantiierten dahingehenden Vorbringens der Klägerin – nicht unterstellt werden. Zwar enthält der Vordruck, auf dem ein Amtsträger der Regierung die Entnahme dieses Geräts als Probe bestätigt hat und der auch der Dokumentation der erfolgten Rückgabe diente, den formularmäßigen Hinweis, dass die Probe aufgrund der durchgeführten Prüfungen „möglicherweise“ beschädigt wurde und diese damit „eventuell“ nicht mehr verkaufsfähig sei. Wäre es tatsächlich zu einer Beschädigung gekommen, wäre umso mehr zu erwarten gewesen, dass die Klägerin dies im vorliegenden Rechtsstreit geltend gemacht hätte, als sie sich bei der Quittierung des Rückerhalts des Geräts ausdrücklich alle Rechte wegen etwaiger Schäden vorbehalten hat (vgl. Blatt 144 der Akte der Regierung). Auch unabhängig hiervon spricht nicht einmal eine entfernte Wahrscheinlichkeit dafür, dass eine Emissionsmessung, die einen Halbtag lang (vgl. zur Durchführbarkeit einer solchen Überprüfungsmaßnahme innerhalb eines Vormittags die E-Mail der D … GmbH an die G… GmbH & Co. KG vom 9.7.2015) von sachverständiger Seite an einem Rasenmäher durchgeführt wurde, mit Beschädigungen einhergeht, die den Wegfall der Verkaufsfähigkeit des Geräts zur Folge haben.
Der nach alledem jedenfalls unter 3.000,00 € liegenden finanziellen Belastung der Klägerin steht der Vorteil gegenüber, dass sich die Wahrscheinlichkeit, von ihr vertriebene Rasenmäher des gleichen Herstellers könnten innerhalb näherer Zukunft erneut Gegenstand behördlicher Maßnahmen nach der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 – insbesondere von physischen Kontrollen und Laborprüfungen – sein, gegenüber der ohnehin außerordentlich geringen Zahl derartiger Amtshandlungen (vorbehaltlich neuer, verdachtsbegründender Umstände) nochmals verringert hat.
6. Der Heranziehung der Klägerin zu den Kosten der durchgeführten Emissionsmessung steht es nicht entgegen, dass der untersuchte Motor die Grenzwerte eingehalten hat. Denn die sich aus § 52 Abs. 4 Satz 2 BImSchG ergebende Befugnis der öffentlichen Verwaltung, eine auskunftspflichtige Person zu den Kosten der von dieser Vorschrift erfassten Maßnahmen heranzuziehen, hängt nicht davon ab, dass die Überprüfung einen Mangel der entnommenen Stichprobe ergeben hat. Dies folgt vor allem aus einem Vergleich dieser Vorschrift mit der in § 52 Abs. 4 Satz 3 Halbs. 2 BImSchG getroffenen Regelung, der zufolge der Auskunftspflichtige zu den Kosten einer jener Bestimmung unterfallenden Überwachungsmaßnahme nur herangezogen werden darf, wenn die Ermittlungen ergeben haben, dass seine Anlage nicht den rechtlichen Erfordernissen entspricht.
Die durch § 52 Abs. 4 Satz 2 BImSchG zugelassene Kostentragungspflicht auch des „Nicht-Störers“ ist mit höherrangigem Recht vereinbar. Dem Gesetzgeber steht bei der Regelung von Kostentragungspflichten ein großer Ermessensspielraum zu (BVerwG, U.v. 15.12.1981 – 1 C 108.78 – NVwZ 1982, 440/441). Die gesetzliche Festlegung einer Kostenpflicht setzt lediglich voraus, dass von der Verwaltung eine kostenverursachende Leistung erbracht wird, und dass zwischen dieser Leistung und dem Kostenschuldner eine besondere Beziehung besteht, die es erlaubt, die Amtshandlung ihm individuell zuzurechnen (BVerwG, U.v. 15.12.1981, a.a.O., S. 441). Eine solche Zurechnung ist bereits dann möglich, wenn es sich bei der Entnahme von Proben um eine zulässigerweise gesetzlich angeordnete öffentlich-rechtliche Kontrollmaßnahme handelt, die durch eine vom Kostenschuldner durchgeführte Verkaufstätigkeit ausgelöst wird (BVerwG, U.v. 15.12.1981, a.a.O., S. 441). Nicht erforderlich ist, dass die Amtshandlung für den Gebührenschuldner vorteilhaft ist (BVerwG, U.v. 7.11.1980 – 1 C 46.77 – GewArch 1981, 243/244). Desgleichen steht es der Erhebung von Verwaltungskosten nicht entgegen, wenn die Amtshandlung überwiegend oder gar ausschließlich im öffentlichen Interesse erfolgt (BVerwG, U.v. 7.11.1980 a.a.O. S. 244). Unschädlich ist es ferner, wenn die Amtshandlung dem Kostenschuldner „aufgedrängt“ wird (BVerwG, U.v. 7.11.1980 a.a.O. S. 244).
Dahinstehen kann, ob es die Billigkeit erfordert, in Fällen, in denen die Rechtsstellung als Kostenschuldner allein aus der Sachherrschaft an einem überwachungspflichtigen Objekt resultiert, ohne dass der Betroffene aus anderen Gründen Anlass für das behördliche Tätigwerden gegeben hat, ihn nur mit einem Teil der behördlichen Aufwendungen zu belasten (vgl. dazu Rott/Stengel, Verwaltungskostenrecht in Bayern, Stand Juni 2017, Art. 2 KG, Anm. 3.f). Denn einem solchen Gebot wäre – sollte es bestehen – vorliegend dadurch Rechnung getragen worden, dass die Klägerin nur zu einem Teil der behördlichen Auslagen herangezogen wurde, die dem Beklagten in Zusammenhang mit der am 6. Mai 2015 durchgeführten Kontrolle und den sich daran anschließenden Maßnahmen erwachsen sind. Die Personalkosten, die auf die aus diesem Anlass tätig gewordenen Amtsträger entfallen, hat der Beklagte ebenso wenig auf die Klägerin umgelegt wie diejenigen Auslagen, die ihm z.B. durch die Anreise des die Probe entnehmenden Behördenmitarbeiters zum Geschäftssitz der Klägerin sowie für die Versendung des Rasenmähers an die Messstelle und dessen Rückgabe an die Klägerin entstanden sind. Der Beklagte hat damit zugleich berücksichtigt, dass der in § 52 Abs. 4 BImSchG verwendete Begriff der „Kosten“ so auszulegen ist, dass hierunter ausschließlich behördliche Auslagen (und sonstige Aufwendungen) fallen, wobei allerdings die Befugnis, durch Landesrecht zu bestimmen, dass für die in dieser Vorschrift bezeichneten Amtshandlungen Verwaltungsgebühren erhoben werden dürfen, unberührt bleibt (BVerwG, U.v. 25.8.1999 – 8 C 12.98 – BVerwGE 109, 272/278 ff.).
7. Die Auslagen, die der Regierung als Folge der von ihr in Auftrag gegebenen Emissionsmessung erwachsen sind, konnten in voller Höhe – insbesondere ohne Beschränkung auf die sich aus § 9 Abs. 1 JVEG ergebenden Beträge – angesetzt werden. Zwar steht weder begrifflich noch von der Sache her etwas entgegen, die von der D … GmbH im vorliegenden Fall entfaltete Tätigkeit als diejenige eines Sachverständigen im Sinn von Art. 10 Abs. 1 Nr. 1 KG und der Verordnung über die Entschädigung von Zeugen und Sachverständigen in Verwaltungssachen (BayRS 2013-3-1-F), zuletzt geändert durch Verordnung vom 22. Juli 2014 (GVBl S. 286), anzusehen. Denn die D … GmbH hat im Auftrag der Behörde Tatsachen ermittelt, deren Feststellung nur kraft besonderer Sachkunde möglich war. Einem Rückgriff auf Art. 10 Abs. 1 Nr. 1 KG steht jedoch entgegen, dass § 52 BImSchG „Verwaltungshelfer“, die in die in dieser Vorschrift geregelten Überwachungstätigkeiten eingebunden sind, nicht als Sachverständige, sondern durchgängig als „Beauftragte“ bezeichnet. Dies gilt wegen der in § 52 Abs. 4 Satz 2 BImSchG enthaltenen Verweisungen auf § 52 Abs. 3 und mittelbar auf § 52 Abs. 2 BImSchG auch im Rahmen der Entnahme von Stichproben und deren Untersuchung bei Anlagen und anderen von § 52 Abs. 3 Satz 1 BImSchG erfassten Objekten.
Der Kreis der „Beauftragten“ im Sinn von § 52 BImSchG aber reicht über von der öffentlichen Verwaltung eingeschaltete Sachverständige hinaus; zu ihnen können auch andere Behörden sowie Personen bzw. Organisationen gehören, die – soweit zulässig (vgl. zur Unstatthaftigkeit einer generellen und dauerhaften Übertragung der Anlagenüberwachung als solcher auf Dritte BayVGH, U.v. 12.3.2010 – 22 BV 09.1600 – VGH n.F. 63, 143 Rn. 21 ff.; Spindler in Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Band 1, Teil II, Stand Juli 2017, § 52 BImSchG Rn. 35; Dederer in Kotulla, BImSchG, Stand Dezember 2009, § 52 Rn. 64) – zum Zweck der Wahrnehmung von im Rahmen des § 52 BImSchG anfallenden Aufgaben mit Hoheitsrechten ausgestattet wurden und deshalb als Beliehene anzusehen sind (Hansmann/Röckinghausen in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. III, Stand Juli 2017, § 52 BImSchG Rn. 47; Spindler in Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Band 1, Teil II, Stand Juli 2017, § 52 BImSchG Rn. 23; Lechelt in GK-BImSchG, Stand August 2010, § 52 Rn. 75). Diese Erweiterung des Kreises der Personen, die für die Mitwirkung an Überwachungsaufgaben nach § 52 BImSchG in Betracht kommen, steht der Heranziehung der nur auf Zeugen und Sachverständige zugeschnittenen Regelung des Art. 10 Abs. 1 Nr. 1 KG entgegen (ebenso im Ergebnis Hansmann/Röckinghausen in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. III, Stand Juli 2017, § 52 BImSchG Rn. 86). Denn das bayerische Kostengesetz beansprucht beim Vollzug von Bundesrecht durch Landesbehörden, wie er hier inmitten steht, nur insoweit Geltung, als das Bundesrecht keine eigenständige Regelung trifft (Rott/Stengel, Verwaltungskostenrecht in Bayern, Stand Juni 2017, Art. 1 Anm. I). Die für die Untersuchung entnommener Stichproben angefallenen Auslagen im Sinn von § 52 Abs. 4 Satz 2 BImSchG sind deshalb in der tatsächlich entstandenen Höhe erstattungsfähig (Hansmann/Röckinghausen in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. III, Stand Juli 2017, § 52 BImSchG Rn. 86).
Dies bedeutet nicht, dass der Kostenschuldner zur Begleichung unangemessen hoher Beträge herangezogen werden darf. Denn der Grundsatz, dass die öffentliche Verwaltung ausschließlich die Kosten einer rechtmäßigen Amtshandlung ansetzen darf, beansprucht auch insoweit Geltung, als die Höhe erstattungsfähiger Gebühren oder Auslagen in Frage steht. Als Folge ihrer umfassenden Bindung an Recht und Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG) muss die Behörde, um ihr entstandene Aufwendungen auf einen Dritten überwälzen zu können, deshalb zum einen die für die Erteilung eines Untersuchungsauftrags im Sinn von § 52 Abs. 4 Satz 2 BImSchG einschlägigen Vergabevorschriften beachtet haben; zum anderen darf ihr kein Verstoß gegen das Gebot wirtschaftlichen und sparsamen Verwaltungshandelns (Art. 7 Abs. 1 Satz 1 BayHO) zur Last fallen. Diese grundsätzlich nur verwaltungsintern wirkenden Postulate entfalten im Kostenrecht insofern Wirkung, als Aufwendungen, die eine „unrichtige Sachbehandlung“ darstellen, gemäß Art. 16 Abs. 5 KG nicht erhoben werden.
Auch unter diesen Gesichtspunkten begegnet die streitgegenständliche Auslagenforderung indes keinen Bedenken. Der Auftrag für die Emissionsmessung konnte freihändig vergeben werden, da der hierfür nach § 3 Abs. 5 Buchst. i VOL/A maßgebliche Höchstwert für die bayerische Staatsverwaltung im Jahr 2015 bei 25.000,00 € netto lag (Nr. 1.4 der Bekanntmachung der Bayerischen Staatsregierung vom 16.6.2010, BII2-G3/10, AllMBl S. 194). Der Sollvorschrift des § 3 Abs. 1 Satz 4 VOL/A, der zufolge bei freihändigen Vergaben grundsätzlich mindestens drei Bewerber zur Angebotsabgabe aufgefordert werden sollen, hat die Regierung ebenfalls Rechnung getragen. Dass das auf 3.248,70 € (brutto) lautende Angebot der D … GmbH sich innerhalb des marktüblichen Rahmens bewegte, folgt aus der vom Beklagten im ersten Rechtszug vorgelegten „Übersicht von 11 Messungen 2015 von zertifizierten Motoren in mobilen Maschinen und Geräte[n]“; die seinerzeit verlangten Bruttoentgelte bewegten sich zwischen 2.356,20 € und 3.486,70 €.
Entgegen dem Vorbringen der Klägerin ist gegen die Beauftragung einer Sachverständigenorganisation mit der Durchführung der Emissionsmessung von Rechts wegen nichts zu erinnern. Angesichts der geringen Zahl einschlägiger messtechnischer Überprüfungen, die – wie vorstehend dargestellt – im Gebiet des Beklagten pro Jahr anfallen, würde es einen eklatanten Verstoß gegen das Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (Art. 7 Abs. 1 Satz 1 BayHO) darstellen, würde er einen eigenen Prüfstand für die Ermittlung der gasförmigen Emissionen von Motoren vorhalten, die der Richtlinie 97/68/EG (bzw. der seit dem 1.1.2017 an ihre Stelle getretenen Verordnung (EU) 2016/1628 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14.9.2016, ABl Nr. L 252 S. 53) unterfallen, und – als notwendige Folge – die für dessen sachgerechte Bedienung erforderlichen Personen beschäftigen und weiterbilden. Auf den Umstand, dass erst eine größere Zahl einschlägiger Messungen dazu führt, dass sich bei einer Stelle jenes Erfahrungswissen ansammelt, das – zusammen mit einschlägigen Fachkenntnissen der Beschäftigten – erst die Gewähr für einen hohen Grad an Zuverlässigkeit der jeweiligen fachtechnischen Überprüfung bietet, ist bei alledem nur ergänzend hinzuweisen. Die Folgerungen, die aus dem Gebot wirtschaftlichen und sparsamen Verwaltungshandelns und der Vermeidung einer unnötigen Kostenbelastung Dritter zu ziehen sind, stellen sich im vorliegenden Fall mithin genau entgegengesetzt dar als bei jener Sachverhaltsgestaltung, die dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 12. März 2010 (22 BV 09.1600 – VGH n.F. 63, 143) zugrunde lag: Die seinerzeit streitgegenständliche Auslagenforderung hatte – abgesehen von Bedenken gegen die Zulässigkeit einer systematischen, flächendeckenden „Privatisierung“ der behördlichen Aufgabe „Anlagenüberwachung“ – zum einen deswegen keinen Bestand, weil die Heranziehung Privater hierfür eine deutliche Mehrbelastung der Kostenschuldner nach sich zog, und weil zum anderen der Beklagte in Gestalt der bei jedem Landratsamt tätigen Umweltingenieure über eigene Dienstkräfte verfügt, die zur Überwachung des E- und Immissionsverhaltens von Anlagen sowohl von ihrer Vorbildung als auch von ihrem Erfahrungsschatz her grundsätzlich in der Lage sind.
8. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
9. Die Revision war nicht zuzulassen, da keine Zulassungsgründe im Sinn von § 132 Abs. 2 VwGO vorliegen.